「新·思考」国土空间规划体系下的“城镇开发边界”的概念与运作策略


建立国土空间规划体系并监督实施是中央作出的重大决策部署,具有全局性深远意义。国土空间规划体系的建构是一项系统性工程,需要有一系列制度创新,其中包括市县国土空间总体规划中的“三条控制线”(即生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界)的划定及国土用途分类管制制度。本文讨论“三条控制线”中的“城镇开发边界”,辨析其概念及缘起,分析在既往实践中的悖论;进而探讨城镇开发边界在国土空间规划体系中的作用和运作策略,以图发挥其应有的功效。


PART 01

“城镇开发边界”的概念及缘起


城镇开发边界的基本概念


在我国的城乡规划中,“城镇开发边界”是一个较新的概念。其大体是指允许城镇建设用地拓展的最大边界,亦是指可进行城镇开发建设和禁止进行城镇开发建设区域之间的空间界线。城镇开发边界的划定是为了促进城镇集约发展和防止无序蔓延。


与城镇开发边界内涵相似的概念还有“城镇增长边界”(Urban Growth Boundary,UGB)、“城市开发边界”等。在本文中,除涉及到对原文引用的,统称为“城镇开发边界”。


划定城镇开发边界是空间规划的一种技术手段,与其相联系的是一系列政策措施。因而有学者认为,“城镇开发边界是国土空间管制、城乡建设管理以及粮食安全和生态安全保障的政策工具”[1-2]。基于规划法治原则,城镇开发边界的划定要有法律效力和执法保障。


城镇开发边界概念的缘起


城镇开发要设定边界的思想可以追溯到现代城市规划产生之初。例如在霍华德《明日的田园城市》一书中就曾提出,为了应对城市的无序蔓延和由此带来的各种“城市病”,要在中心城区外围设立永久性绿带,以抑制城市无序生长。此后英国1938年颁布的《绿带法》,以及第二次世界大战后大伦敦规划中的“绿带”等,也体现了这一思想。美国地方规划中的城镇增长边界(UGB)则与后来的“精明增长”(Smart Growth)等思潮相关联。


二战后至1960年代,西方经济持续繁荣,加之小汽车的普及,郊区城市化成为了热潮。以美国为例,在土地私有、规划编制和开发控制属于地方自治事务的背景下,土地所有者可以向地方政府申请规划编制或修改既有规划(均是指zoning by-law,即区划,下同),以赋予其开发许可。土地开发的巨大经济利益及地方政治运作,导致了很多城市出现了郊区化发展及城市无序蔓延。但到20世纪中后期,情况发生了变化,特别是能源危机带来的巨大影响;与此同时,地方公共财政也越来越难以负担低密度开发下的市政建设和公共服务。在此背景下,“精明增长”、“新城市主义”等思潮应运而生;在规划实务层面,为了克服城市蔓延所导致的种种矛盾,美国一些城市开始引入城镇增长边界(UGB)等基于新理念的规划控制手段。


较为典型的如美国波特兰的城市增长边界管理,即通过《城市增长管理功能规划》(Urban Growth Management Functional Plan)、《都市区区域规划框架》(Metro Regional Framework Plan)、《2040城市增长概念》(2040 Urban Growth Concept)等规划,共同组成波特兰大都市地区的增长管理政策,以引导和约束区域城镇形态。位于大都市地区内的有关地方政府的规划编制,必须符合《城市增长管理功能规划》和《都市区区域规划框架》,以处理好城市增长管理与城市发展的关系[3];在微观层面则是通过区划法来细化和落实有关的政府规划(图1)。这些做法取得了较好的效果[4-5]。


 图1  美国俄勒冈州波特兰地区城市增长边界规划(2017年8月调整)


在日本的城市规划制度中,也可见到类似的城镇开发边界概念,亦是体现了国土空间领域的公共政策导向。其主要做法是通过城市化政策区“划线”,将区域划分为城市化促进区、城市化控制区和城市规划区三类空间,以此作为制定土地使用区划、公共设施规划、其他特别用途区划等规划层次需要遵守的空间框架[6-7](图2)。在城市化控制区内,除了农、渔、林业设施建设外,其他的土地开发和分割土地的行为原则上都是被禁止的;而在城市化促进区,则是支持和鼓励农业用地的城市化转变,包括可以制定土地使用区划或进一步细分用地(表1)[8]。


 图2  日本京都市城市化政策区规划


表1  日本城市化促进及控制区划线的法律效应


我国空间规划中的城镇开发边界划定工作


我国规划工作中的城镇开发边界概念,可追溯到原建设部2005年颁布的《城市规划编制办法》。根据该办法,在城市总体规划纲要阶段要“研究中心城区空间增长边界,提出建设用地规模和建设用地范围”(第二十九条)。此后2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》,也要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”(第四章第五节)。其共同的背景是2000年后城市建设用地的快速扩张及中央政府对此的警觉。


然而,当初的“增长边界”或“扩展边界”在城市总体规划和土地利用总体规划中的作用和运作机制并不清晰。所以在相关规章或规范性文件中,仅是要求在规划编制过程中开展相关的研究,并未就增长边界的划定做具体规定,更没有提出在规划管理中应当如何落实。


另一方面,中央对城镇开发要设定边界控制的思路似很认可。2013年中央城镇化工作会议明确要求“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”。为贯彻中央城镇化工作会议精神,2014年7月原国土资源部会同住房和城乡建设部召开了“划定城市开发边界试点工作启动会”。两部共同确定了在14个城市开展划定城市开发边界的试点工作。同时期,四川、陕西、安徽等省份也发布了地方性的城镇开发边界划定技术规定。通过这个阶段的实践,规划界对城镇开发边界的内涵和划定方法有了一定认识[9];但工作成效离中央要求还有较大距离。


2016年中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,再次提出了要划定城市开发边界,强调了“引导调控城市规模,优化城市空间布局和形态功能,确定城市建设约束性指标”,是“依法制定城市规划”的一部分。2017年10月党的十九大报告则更全面地提出了要“完成生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的划定工作”。十九大以后,各项改革加快推进。2019年1月23日中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,并于5月23日公开发布。中央明确要求,在“多规合一”的国土空间规划编制工作中,要科学划定包括“城镇开发边界”在内的空间管控边界;要通过划定城镇开发边界,在边界内外实施差异化的国土用途管制制度。


PART 02

“城镇开发边界”的制度设计与国情


我国自引入城镇开发边界的概念以来,认识在不断加深,政策上则在不断推进。但毋庸讳言,在以往的规划编制和管理实践中,城镇开发边界划定工作并没有发挥出预期效用。对此需要做深入研究,包括基于中外的比较而辨析其成因。


土地私有制下的开发管理及结构性调控


不同于我国的土地公有制以及城镇开发权利由政府所赋予,美国、日本等国的土地所有制均是以私人所有为主,呈现出开发市场化和规划管控分权化等特征。以美国为例,多数地区的州、县、市镇之间的规划层级关系较为松散;有的地区有总体规划,有的没有总体规划;作为开发控制依据的法定规划(statutory plan)是区划(zoning),并由地方政府(local council)制定;土地拥有人或开发商有权申请对其拥有的土地编制规划或修改规划(施以区划或修改区划),以实现其开发权利。区划是唯一能够起到开发管控的规划政策工具,但区划本身缺乏区域层面的协调功能,任何个人、企业或团体都可以通过法定程序提出相关地块的区划制定或调整申请,在与相关规定不冲突的情况下,区划申请一般不能被拒绝。显然,区划的改变,在缺乏区域性总体规划规范地方发展的情形下,很可能会导致区域或城市空间发展的无序。同时,在以美国为代表的西方经济和政治制度下,在关系到开发权利的区划制定或修改过程中,由本地选民选出来的地方政府很难不受制于地方政治及资本的力量。广受诟病的城市蔓延便因此而产生。


在看到诸多城市无序蔓延的恶果后,一些地方政府基于精明增长理念和成功的政治运作而出台了新的规划政策,包括事先划定增长边界等。波特兰及其所在的俄勒冈州城市增长边界管理便是这样产生的。根据俄勒冈州《城市增长管理功能规划》,“城市增长边界”是用来划定农村与城市地区之间的分界线;城市增长边界的划定既要适应远期人口和就业发展所提出的土地需求,又要保障紧凑的城市形态。可见美国的城市增长管理,就其本质而言,就是以公共权力来限制私人的开发权利,以防止产生有损于社会利益的后果。


土地公有制下的规划编制与开发管理


不同于美国城市增长边界管理的制度背景,我国的土地制度是“社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”;政府代表国家行使全民所有土地的所有权,并拥有对全部国土的规划行政管理权,可以自上而下地施行国土用途管制;在中央政府的领导下,各级地方政府依法组织编制城乡规划和土地利用规划,明确规定土地的用途,并对建设用地和建设工程实行规划许可管理。


以2007年出台的《中华人民共和国城乡规划法》为例,法律条款中既明确了覆盖区域、城市、乡村的五级城乡规划编制体系,也规定了“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”(四十二条)。这事实上即是通过城乡规划的编制、审批及用途管制机制,确定了城镇开发建设的边界。规划建设用地范围作为规划的刚性内容,需要从城镇总体规划延续到控制性详细规划,具有法律赋予的拘束力。在此意义上,总体规划中用地规划总图的建设用地边界,就是一条法律意义上的“城镇开发边界”[10]。


既然如此,市县政府在编制其辖区总体规划时,似乎并不需要在规划建设用地范围以外再划定一条城镇开发边界,以用于限制边界外的开发行为。如果说这条城镇开发边界是长远或终极的开发控制线,则目前并没有保障机制,因为地方政府的每次总体规划修编,均可以调整规划建设用地规模和范围,进而也可以重新划定城镇开发边界。


事实上,在以往的城镇总体规划实践中,由于对开发边界的政策内涵缺乏清晰的认知和界定,城镇开发边界划定的随意性很大,基本是对规划建设用地范围的简单放大。正是由于与既有的用途管制体系的关系不明确,各地在开发边界的划定和管控时,从“实用”目的出发不断调整规划建设用地范围,以致“往往成为政府对导致‘城市蔓延’的各种开发行为的合法性的事后追认”,导致空间规划的战略性和结构性内容被一点点地肢解[9,11]。


由此也可见,由于国情不同,不能简单地照搬外国的概念和做法。如果说美国的城镇增长边界的本质是用公权力来限制私人权利的不当行使,我国的城镇开发边界划定和监督实施则主要是为了制约地方政府的开发冲动。如果不是围绕这一点来设计制度,则在实践中必定难以奏效。


PART 03

  国土空间规划体系下的“城镇开发边界”策略


引入城镇开发边界概念及落实“三线划定”,将其发展为空间开发管控的重要工具,这是中央关于建立国土空间规划体系决策部署的重要组成部分。新规划体系的建立对空间用途管制提出了更高的要求,同时也为相关制度和运作策略的创新提供了的新契机。


明确城镇开发边界的作用


划定城镇开发边界是市、县国土空间总体规划编制的一项重要工作。在“三条控制线”中,城镇开发边界的划定是重点也是难点。生态保护红线、永久基本农田主要从自然本底条件和生态价值、农耕价值出发,更为突出保护及维系好山水林田湖草生命共同体;城镇开发边界的划定既要考虑自然本底因素和顺应自然地理条件,又要结合城镇发展的需求,优化城镇的功能布局和空间形态;既要防止城镇无序蔓延,也要给未来发展留有余地。


一方面,在学理上可将城镇开发边界的作用解释为城镇建设不得逾越的控制红线。在时间维度上则是指本规划期、甚至下一规划期的开发边界;对特大、超大城市,以及某些山谷型、河谷型城市,应研究划定永久性开发边界。对于因国家重大战略、重大项目建设、行政区划变化等原因,确实需要调整城镇开发边界的,应组织专题论证,并按照市、县国土空间总体规划的调整程序严格审批。


另一方面,城镇开发边界应适当大于规划建设用地范围。在规划建设用地范围外留有一定比例的弹性空间,其目的在于为规划建设用地的具体使用及建设项目选址留有一定弹性——即在不突破规划城镇建设用地规模的前提下,经法定程序,允许在城镇开发边界内调整布局,以优化土地使用。


城镇开发边界的作用明确后,还要据此制定城镇开发边界的划定办法,如城镇开发边界所围合的面积与规划城镇建设用地的面积比率关系,集中和分片划定的关系,边界内布局调整的规则,等等。


 赋予城镇开发边界综合性内涵


正如一些学者所指出,城镇开发边界不仅是一条“技术线”,更是一条“政策线”,是促进城乡空间协调发展的空间治理工具[12-14]。国土空间规划体系的建立是一项系统性的工作,既要重视规划编制,更要重视规划实施及相应的体制、机制建设。在新体系的运作中,城镇开发边界应“从早期单纯地控制城市蔓延、保护耕地,转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、主动塑造美丽国土空间的综合作用”;“城镇开发边界内外应该对应的是一系列更为复杂、综合的城市、乡村空间管治政策”[9-10]。


据此,笔者认为城镇开发边界应被赋予更为综合的内涵,而不局限于技术性划线;包括城镇开发边界在内的“三线划定和落实”,是生态文明时代背景下优化国土空间开发保护总体格局的刚性底线;是整合多部门政策和真正实现“多规合一”的空间发展框架,要对各类资源保护利用、城镇或乡村规划建设发挥综合指导和管控作用;在划线的背后应是产业发展、财政支出、设施供给、社会治理、生态管控等一系列配套政策和责任机制。


体现层级传导的城镇开发边界划定与管控


根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,国土空间规划体系具有“分级分类”的特点。其中,对应我国五级行政管理体系,自上而下编制全国、省、市县以及乡镇级国土空间规划,分级原则体现在“全国国土空间规划侧重战略性”,“省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实,指导市县国土空间规划编制,侧重协调性”,“市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,是对本行政区域开发保护作出的具体安排,侧重实施性”;此外,“上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查”,按照“谁审批、谁监管的原则”,“管什么就批什么”。由此可见,新的国土空间规划体系非常强调层级传导,下一层级规划是对上一层级规划的落实和细化[15]。


落实上述规定和原则,在新规划体系的具体运作制度设计中应明确规定,上级政府制定的国土空间总体规划要对下级国土空间总体规划中的城镇开发边界划定提出具体要求,同时也要上下结合;城镇开发边界一旦确定和批准,下级政府应认真执行,上级政府要严格监管。下级政府在规划实施及后续的规划修编中,必须严格遵守既定的城镇开发边界,不得随意改变;如确需要改变,必须按同级国土空间总体规划的调整程序报请原审批政府批准。


这样的安排既体现了新规划体系的上下传导和监管原则,由此也可避免同一级地方政府既主导编制本级市县国土空间总体规划,又自主划定其城镇开发边界的悖论。尽管下级规划原本就需要由上级政府审批,但若不事先对下级规划编制中关系到全局的空间要素提出明确要求,诸如各类管控边界、约束性指标等,规划协调的难度就会徒增,甚至会导致空间发展和保护的失控。这方面以往有很多经验教训。


当然,由于不同层级的规划精度存在差异,城镇开发边界划定等的层级传导亦不应僵化,而是需要有一定弹性,并有一个上下互动的过程。省级政府或可从区域协同、城镇体系格局和城市群建构等角度,提出省域内主要城市的开发边界划定目标和控制要求。地级市政府首先需落实和细化省级国土空间规划提出的要求,同时统筹协调市域范围内城镇开发边界的划定工作,包括划定市辖区和市域重点发展地区的城镇开发边界,以及对所辖县市城镇开发边界提出原则要求及划示方案。县级政府则应依据市级国土空间总体规划提出的划示方案,加以落实和细化,并反馈至上级;同时会同各乡镇政府划定乡镇国土空间规划中的乡镇集中建区的开发边界。


PART 04

结论 


我国自引入城镇开发边界的概念以来,曾以此为重要政策工具而积极加以推行。但在以往的规划编制和管理实践中,城镇开发边界划定工作并没有取得实质性成效。本文回溯城镇开发边界的概念缘起,比较中外相关实践和制度背景,进而辨析其成效迥异的原因;在此基础上,探讨国土空间规划体系下的城镇开发边界运作策略,包括明确城镇开发边界的作用、赋予综合性内涵,以及体现层级传导的开发边界划定与管控。


研究发现,如果说美国等的城镇增长边界的本质是用公权力来约束私人权利的不当行使,我国的城镇开发边界划定和监督实施则是旨在制约地方政府的开发冲动。显然,由于国情的不同,不能简单地照搬外国的概念和做法。


在生态文明建设和注重国土空间开发和保护的新时代,“多规合一”的新规划体系既对国土空间用途管制提出了更高的要求,同时也为包括城镇开发边界在内的“三线划定和落实”等规划运作制度的创新提供了新的契机。相关的研究工作和创新实践应及时跟进。


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