「新年特辑」纽约2050总规编制的不确定性和可持续性


自17世纪初荷兰船队探知物产丰美的哈德逊河谷(时称大河流域),进而在曼哈顿岛最南端建立防范印第安人入侵并开展商业活动的要塞(新阿姆斯特丹),这片曾散布鱼猎种植为生的原住民的群岛,崛起为数一数二的世界超级城市——纽约。追溯纽约城400年历史,无论是一跃而起成为众多海上商业航线的核心,又或是伊利运河的开通促成与内陆的对接,纽约一方面奠定并愈发巩固其全球城市地位,一方面扩张城市增补功能并建立起广阔腹地。最近重映的电影《海上钢琴师》的开头,1900年来自欧洲的航船抵达纽约,人们看向自由女神的眼神中流露的喜悦、向往与仰慕,恰便是当时纽约给全世界的印象。


城市和人一样,都不可能一直一帆风顺。时间久远不再追溯,仅从新千年的前20年来看,2001年9月11日清晨针对双子塔的恐怖袭击惊心动魄,2012年桑迪飓风席卷全城,这两大突发事件,为纽约政府和市民敲响了“不确定性”的警钟。此外,资本主义制度下经济危机是躲避不开的命运,对于经济下滑衰退的顾虑挥之不去。


新千年以来,纽约陆续推出两轮四个版本的城市总体规划,分别是《更葱绿、更美好的纽约》(2007年版本及2011年修订版)以及《只有一个纽约:强大和公正的纽约》(2015年版本及2019年4月的修订版“纽约2050”)。


本文从城市的“不确定性和可持续性”角度,对“纽约2050”加以解读,以期抛砖引玉,为国内城市发展提供点滴思路与借鉴。


PART 01

今时今日的纽约


今日之纽约,是充满活力且多元的全球城市,经400年历史,仍是世界之“灯塔”。


首先,纽约吸引着世界各地的人纷至沓来,人口持续增长。


2017年纽约人口为860万,作为全世界寻找机会的人所心仪的城市,预计2050年的纽约,其人口将由2017年的860万增加到900万以上(图一、图二)。而纽约大都市区人口也将由2017年的2300万增加到2600万以上。


图一、1900年以来纽约市人口变化趋势及预测。(图注:按不同颜色呈现纽约5区人口所占比例,右侧数字为预计2050年各区人口增长率)


图二、1970年至今纽约人口族群构成。(图注:自上而下按不同颜色分别为西班牙裔白人、其他族裔人、亚洲人、黑人和白人,右侧数字为当今纽约人口族群构成)


其次,纽约经济也在增长且将持续增长。


当前纽约城提供450万个工作岗位,且作为全球枢纽城市,工作岗位日趋多样化,失业率持续下降。纽约城中的工作机会、商业繁荣、居住社区的发展,共同支撑着纽约大都市区的经济增长,GDP达到19万亿美元。纽约城承担着支撑区域发展的重任,务必与全区域持续合作。


人口和经济的共同增长,使得在教育、住房、基础设施及诸多其他领域持续投入成为可能和必然(图三)。


图三、纽约城市财政收入来源。(图注:深色为个人和财产税,浅色为联邦分类援助)


另一方面,在今日纽约,矛盾和对立无所不在。


在这个城市中有人豪富,有人赤贫;文化、种群、宗教信仰多样性,交织中不免有摩擦;有摩天大楼,有低矮房屋;纽约城蕴育了社会正义运动,然而不公正不平等却随处可见(比如,非洲裔婴儿夭折率是均值的两倍,参见图四);拥有世界最庞大的地铁系统,却衰败失修;拥有数百英里岸线,曾经带来经济繁荣,气候变化情景下却面临威胁。为应对上述种种气候变化、城市不可负担性、衰败的基础设施等重大挑战,尚待投入数十年乃至数代人的努力。


图四、不同族群新生儿死亡率(2007-2016年)


今日之纽约,有赖于长久以来做出的种种决策达成。而纽约未来30年如何规划,则有赖于对历史和现状的充分理解。危险与机会共存。人口与经济的增长令人充满希望;迫在眉睫的问题却也是心腹之患。在这一背景之下,纽约2050出台,“当此之时,致力于消除城市种种之矛盾冲突,同时不改开放、包容和奋进之初衷”。据此可见,“纽约2050”绝非简单的蓝图或美丽画卷,它是应对危机的综合解决方案。


PART 02

纽约2050的价值观及8大愿景目标


编制“纽约2050”过程中,听取了1万6千余位纽约市民的声音,由他们确定了愿景和优先考虑事项。来自纽约5区的居民参与社区研讨、公众调查以及面对面访谈,表达他们对于纽约未来的期望。经过持续数月的公众咨询,识别出纽约人当前最关注的事项,依次如下:住房;交通与基础设施;工作与经济稳定性;教育;公共安全;健康医疗;气候变化;环境;移民权利;技术;其他。此外,还明确城市不同片区最为关注事项排序有所不同。


开展社会调查的同时,规划团队还一直向市民呼吁:“帮助我们塑造纽约城的未来”。纽约2050不仅致力于为建设一个强大公平的城市铺平道路,同时还为所有纽约市民赋权,共同营造城市。


基于此,纽约2050总规明确的5大价值观如下:


公平-公平构成纽约城未来愿景之基石。



增长-人口与经济增长的同时,确保城市更可负担和更宜居,让所有人而并非仅少数人从中获益。



可持续性-削减温室气体排放,建设支持可持续生活方式和可持续消费的住区与基础设施,为所有人创造经济机会。



韧性-借助韧性提升,在不确定性高企的当下实现可持续。



多样性与包容性-纽约向来都是“五方杂陈之地”。拥抱多样性,城市会无比强大。致力于建成的纽约,应当让不同背景的人都能找到自己的出路并为社区和城市做出贡献。


2050年的纽约去向何方?“纽约2050”中列明8大愿景目标呈现出规划指引的纽约未来样貌。


愿景之① 活力民主

每位市民都能参加丰富的民主生活以推动纽约和谐发展(回应了“纽约属于谁?”的问题)。倡导人口的包容性发展,欢迎新移民的到来并保证每位居民皆可参与城市民主生活。


愿景之② 包容经济

以包容促发展,创造财富,共享繁荣(回应了“纽约人何以为生?”的问题)。一方面,欢迎世界各地移民加入,人口持续增长,包容性和多元化持续提升;给多元化和增加的人口提供安身之地与立业之本,城市经济的持续增长以及多元化包容性发展势在必行。另一方面,城市经济的持续增长,为纽约这一大都市诸多问题的解决提供基本保障,诸如亟待更新的基础设施,惠及所有人的卓越教育,碳中和目标的实现等等。


城市经济,是城市的饭碗,也是市民的饭碗。经济与城市休戚相关。何为城市经济的包容增长?不妨先来回顾一下反例。一损俱损的前车之鉴就发生在6年之前的美国,汽车城底特律的破产。作为支柱行业一业独大的汽车制造业曾把底特律推入云端,又让它坠入谷底。全球首屈一指的纽约城境况当然与底特律迥然有别。然而底特律的教训却值得汲取。保持纽约在全球经济中的主导地位,是城市作为整体的目标;创造财富,共享繁荣,则是惠及纽约市民的目标。无论声名远播的全球城市,还是汲汲无名的闭塞小城,安居乐业都是给予市民的最重要的承诺和最基本保障。


图五. 纽约为市民提供就业培训,创造多样化就业岗位。


愿景之③ 活力的社区

繁荣居住邻里,激发纽约新活力(回应了“纽约人民如何心有所属的安居?”的问题)。从都市人原子化的疏离,走向有黏着力的社区。为市民安居谋划,在大都市中营造宝贵而稀有的归属感,此愿景在纽约2050总规中颇有分量。大城市的市民,或会抱怨自己如同庞大城市机器中一个小小的螺丝,然而人们每天都要回到住处,他们归根结底属于某一邻里社区。每个人,对于家庭,对于邻里而言,都应该是重要成员。在因庞大而冷漠的城市中,邻里住区成为可供人缔结亲密关系的微小单元,是市民培育归属感与凝聚力的宝贵机会。


安居,颇具挑战性。这意味着首先应补齐当前的住房缺口,同时还需为增加的人口提供可负担的居所。还要通过公园、图书馆、社区服务中心等多样邻里设施的营造,为所有住区的居民提供相遇与共享的场所。着眼于此,纽约2050总规中既有巨型解决方案,又有细密网络修补。巨型方案在于,新建和保有30万套经济适用房,同时提供10万个常规薪资的工作岗位。而细密网络修补则在于,建成覆盖全城所有邻里住区的高品质开放空间体系:让公园、广场、滨水区、住家、工作场所相连;让骑行步行网络安全相连;让隐蔽的灰空间激活并释放出来;让低收入住区得以拥有丰富的文化资源。


愿景之④ 健康的生活

从医护到食品再到身心,构建全面且公平的健康生活。着眼于解决在不同种族、不同社区之间存在的市民健康资源不平等现象。


愿景之⑤ 公平卓越的教育

王侯将相宁有种乎之问,跨越时空,直指人心。孔夫子并未给出直接回答,却用了这样的行动表达:有教而无类。无论聪明愚蠢,无论出生贵贱,至少就受教育而言,皆应得到相同的对待。而苏格拉底则热衷于在雅典卫城的广场上,任意拦住行人谦和发问,接二连三不断诘问之后让对方意识到自己的无知。他认为只有让人意识到无知,才能获得更高的智慧。至圣先贤之所以为人尊崇,是因为他们让众人看到光明之所在,亦即:即便人生而有别,教育却是唯一强大有力的工具,以供弥合差异。


当今之时,教育平权能否实现以及如何实现?这对于发达国家和发展中国家而言,都是一个严肃问题。“无论父母是谁、来自哪里都能享受高水平的教育服务”,正是纽约这个全球领先的大都市所表达的教育平权的雄心。


愿景之⑥ 宜人的气候

人类掌握愈发先进的科学与技术,是否就愈发自由?不同阶段的人类社会,都有危险令人噤若寒蝉如临大敌。有时这样的危险是假想敌,妖魔鬼怪神秘力量。有时这样的危险是不可抗拒力,地震洪水蝗灾瘟疫。凭借科学与技术的进步,逐步挣脱了对神秘力量假想敌的恐惧,逐步征服乃至于掌控曾经不可抗拒之力。


然而,也就是在科学技术突飞猛进的今时今日,一个更大的敌人悄然降临,他的阴影已经笼罩全球。他不是假想敌,而是真真切切的敌人。气候变化这个敌人,可以说是与科学技术突飞猛进相伴而来的,亦有待科学技术的大力投入来对战。


扭转气候变化,或许为时已晚,却仍需拼尽全力,因为这是迫在眉睫,关乎人类生死存亡的大敌。哪怕是不折不扣的环境悲观主义者,也要承认,扭转气候变化,或许为时已晚,却需竭尽全力一搏,以求人类可持续。


愿景之⑦ 高效的出行

对于百万千万级人口的城市而言,确保人和物进得来、出得去、散得开,绝非易事。城市经由外部交通与腹地和其他城市之间构成网络。这样的网络,让人和物能够进得来,可以出得去,从而在城市内外腾挪。这样的网络,是耗费巨资建成的公路、铁路,是水运空运的航线。在人和物的高效流动之中,城市功能愈发凸显,城市地位愈发巩固。人口密集高楼林立城市内部交通却是不同,花钱修桥修路对于大都市交通问题的解决,事倍功半乃至于雪上加霜。为了提高出行效率,耗资修桥修路,却可能招致更大范围更严重程度的堵车。


纽约当前的内部交通状况如何?拥堵、尾气、噪音、道路风险、地铁延误,等等。怎么直面问题,改善出行?纽约2050提出了“高效出行”的愿景,着眼于“让出行更加安全、可靠、可持续,让纽约人不再依赖汽车”。


愿景之⑧ 现代的基础设施

提升基础设施应对未来不确定性的韧性,更新信息技术基础设施以迎合崭新发展需要。


2017年日本一部名为《生存家族》的电影,以喜剧的笔触呈现了东京大停电之后,一家人克服种种困难逃离大都市复归田园牧歌的经历。如若长久停电真的在大都市发生,情景绝无可能有如此这般舒缓美好。断电、断水和通信中断的突发情况,对于乡村而言或许仅仅带来不便,对今日之大都市而言,却可带来灾难性后果。1977年7月,纽约曾经发生过一次全城停电事件。闪电接二连三集中了多个变电站和输电线缆,终于导致系统崩溃,近乎全城供电中断。停电后的几分钟,骚乱就开始了,人们涌上街头趁黑打砸抢烧。事件导致近4000人被捕,有1616个店铺被抢,发生了1037起纵火。机场关闭,隧道关闭,地铁关闭,电梯停运,空调、冰箱无法使用、高层住宅水泵停运、自来水停供。纽约大停电持续25个小时,损失估计超过3亿美元。


在吴良镛先生的《人居环境科学导论》一书中,就人居环境五大系统进行了剖析。无论传统还是现代,无论城市还是乡村,人居环境中的“支撑系统”都不可或缺。在古代,这样的支撑系统可能是由挖掘出的一口井,修建起的一道堤坝所构成。在当今,这样的支撑系统是日趋繁复的基础设施,包括公共服务设施(供水、供电、供气、垃圾与污水处理等)、交通系统和通讯系统(近几年的大数据和智慧城市系统毋庸置疑也纳入其中)。


城市规模越大,科学技术越发达,基础设施系统越繁复精妙,城市就越无法承受基础设施失效的后果。一方面,纽约是老牌资本主义大都市,作为现代城市崛起已达百年之久,与中国城市相比较,纽约城市基础设施普遍建成日久更新压力巨大;另一方面,纽约是当今数一数二的全球城市,在多个版本的城市总规中,都对基础设施更新报以重视并投以巨资。 


PART 03

愿景如何达成?


在确定了愿景之后,目标如何达成?需要明确且针对性的行动方案支持。“纽约2050”中为8大愿景目标列明了30项行动方案。如下所列:


“活力民主”之愿景目标,包含4项行动方案:


赋权所有市民,让他们参与纽约民主活动。



欢迎世界各地移民到来,为更多人提供身份、国籍和公共服务。



增进市民与政府之间的信任,促进社区凝聚力。



使纽约成为全球民主和公民创新的领导者。


“包容经济”之愿景目标,包含4项行动方案:


增加就业机会,提高工资水平,为纽约市民做好就业培训。



扩大福利,薪资公平,为所有市民提供经济保障。



扩大劳动者和社区的决策权、参与权与发言权。



增强城市财政健康,满足当前及未来之需。



“活力社区”之愿景目标,包含4项行动方案:


确保所有纽约市民都可拥有可负担的安全住所。



确保所有纽约市民共享邻里住区开放空间和资源。



提升邻里责任共担意识,为邻里更多赋权。



鼓励和促成立足于社区的规划和战略的制定。


“健康生活”之愿景目标,包含4项行动方案:


提供实惠且高质量医疗服务。



完善身心健康服务的涵盖面和公平性。



让健康的生活方式触手可及。



设计能促进健康生活的公共空间。


“公平卓越的教育”之愿景目标,包含3项行动方案:


让纽约成为幼儿教育模范城市,平权从0岁开始早期教育做起。



在幼儿园至高中阶段促进机会与成就公平。



整合纽约教育资源,实现多样性与包容性。


“宜人气候”之愿景目标,包含4项行动方案:



实现碳中和及100%清洁电力。



提升社区、建筑、基础设施和滨水区韧性。



通过气候行动,为纽约所有人创造经济机会。



为气候问责和正义而斗争。


“高效出行”之愿景目标,包含4项行动方案:



打造现代化的公共交通网络。



保障纽约街道安全和可达性。



减少交通拥堵和尾气排放。



强化与区域和国际的联系。


“现代化基础设施”之愿景目标,包含3项行动方案:



对基础设施和城市防灾减灾提供前瞻性投资。



不断更新信息技术基础设施以迎合崭新发展需要。



完善与维护固定资产管理,按时按预算完成基础设施新项目的交付。


30项行动方案之下,分别列出行动步骤、责任机构、资助状态及相关指标的当前数值和目标数值,促成行动的逐一落实和衡量评测。另外,在每个愿景目标列出行动方案之后,设有“你能做些什么?(What you can do?)”章节,为纽约市民如何行动提供行动指导。


PART 04

规划实施如何评价


如何评测纽约2050规划实施进展?为此目的建立了两个层级的指标体系。


1.主要指标体系

为了追踪纽约城市总体进展,“纽约2050”确定了10大指标,这些指标共同呈现出“强大和公平城市”的建设状态。



2.次级指标体系

如前文所述,30项行动方案之下,分别列出行动步骤、责任机构、资助状态及相关指标的当前数值和目标数值,促成行动的逐一落实和衡量评测。这就构成了“纽约2050”的次级指标体系。


上述两个层级指标体系的拟定,对17项联合国可持续发展目标(SDGs)多有参照并达成协同。


PART 05

启发与思考


在不确定性与复杂性日趋增大的当下,纽约2050给我们带来的启发和思考,无比简单:认真务实地思考城市的资源是什么,问题是什么;认真务实地思考城市未来发展态势是什么;认真务实地思考为了谁、为了何种目的,提出面向何种未来的城市总体规划。在这个意义上而言,作为引领城市未来的“一揽子”重大行动和决策,进入城市化后期的城市总规,绝非城市扩张的蓝图,绝非城市美化的画卷,而是数以百万的人口千丝万缕的关联而成的城市复杂巨系统条分缕析之后得到的综合解决方案。


关于美国城市与社区规划,《城市因何而繁荣:---运用传统数据与大数据评价北美成功城区》一书提供了极为丰富的线索,本文作者之一曾于2016年撰写一篇此书读书笔记并在“一览众山小”推送分享。这是美国一家规划与建筑设计机构撰写的报告,基于对北美50个公认的成功城市区域开展评价,抽取所谓成功城市区域普遍具有的特征。把传统数据与大数据相结合,开展的量化分析无疑是客观可信的。文中强调的若干特征包括:年龄构成的年轻化(35岁以下人口居多),较低的族群多样化程度。然而这也让我们陷入深思:如果城市管理者与规划从业者提取了这样的信息并付诸实践,那么所建成的城区岂不是对相对弱势群体(年老者、少数族群等)加以排斥?秉承这一思路,如何应对人口老龄化的趋势以及居住分异、绅士化的残酷社会问题呢?


纽约在2050总规中的应答,至少在字面上给予我们信心,即:作为一个全球城市,她并未在对卓越和繁荣的追逐中摒弃多样性。


然而在全球城市日渐隔离和渐趋分异的大势之下,纽约能否真正实现更大的包容和更高的多元性?纽约能否在不确定性和复杂性增加的全球背景之下持续领先,卓越前行?等时间来检验。 


备注:本文是“北京大学首都发展新年论坛(2020)”参会论文,并于2020年1月4日的“首都发展与治理”专题论坛中做论文交流。论坛主办机构为北京大学首都发展研究院及中国区域科学协会,论坛主题为面向‘十四五’的首都发展战略与京津冀协同发展。


参考文献与致谢:

①  纽约简史,上海人民出版社。乔治·J·兰克维克著,辛亨复译。

②  纽约史,社会科学问西安出版社。弗朗索瓦·维耶著,吴瑶译。

③  OneNYC 2050:Building a Strong and Fair City.

④  “一览众山小-可持续城市与交通”纽约2050总规篇①至篇⑨