「新年特辑」国土空间规划体系下,永久基本农田占补平衡方法探讨


国土空间规划背景下,土地利用强调各类空间的合理利用及空间效益的整体最优,但当前在农业空间的土地利用方面还存在缺乏整体利益视角、无序侵占农业空间、补划农业空间质量和数量不达标等问题,对我国的粮食安全产生了一定的威胁。文章基于“以人为本”的国土空间规划理论,运用自存—共存、优化—平衡两种矛盾协调模式,以整体利益最大化为原则,将占补平衡过程中涉及的主要利益主体和主要矛盾维度作为研究对象,构建了一套国土空间规划背景下的永久基本农田占补平衡方法,并结合我国东南沿海城市的国土空间规划展开实证分析,为空间规划改革背景下的基本农田占补平衡提供新的理论与方法支撑。


PART 01

永久基本农田占补平衡研究综述


关于永久基本农田占补平衡的相关研究,主要从两方面展开:①规划体系调整前,关于基本农田的相关研究大都聚焦于耕地及永久基本农田占补平衡方法体系的完善;②国土空间规划体系改革后,针对永久基本农田进行的相关研究则大多聚焦于基本农田保护红线的划定方法。


空间规划体系调整前,我国关于耕地及基本农田占补平衡的研究,主要涉及占补平衡体系的构建、等级折算系数的研究和易地占补平衡方法的完善3个方面。关于占补平衡体系的构建,可以从耕地功能视角考虑耕地的跨区域性来构建耕地占补平衡体系,也可以通过对占用耕地保有格局和补充耕地主要来源的分析来预测未来的用地格局,最终构建耕地占补平衡体系。在等级折算系数研究层面,赵华甫等人提出以标准粮产量为依据,根据农用地利用等级、标准粮产量对应关系测算出等级折算系数;郑华玉等人通过对连州市耕地占补平衡评价体系进行测算,也发现了利用等级指数与单位标准粮之间的折算关系;但还有学者认为等级折算系数的确定应该以自然等别、土地利用等级指数等为依据。在易地占补平衡方法完善层面,邵挺等人建议利用市场机制进行耕地占补平衡指标的交易,实现全国范围内土地利用效率提高和区域统筹发展;方斌等人通过对经济模型和生态评估进行量化,构建了一套国内耕地易地补充价值补偿的理论框架。现有关于占补平衡的研究虽然建立了较为完善的占补平衡理论体系、按等折算方法及易地占补平衡策略,但很少涉及永久基本农田占补平衡实施过程中的一些核心问题,如如何严控基本农田的划出及如何选取最优占补平衡方案。


国土空间规划体系改革后,我国关于永久基本农田的研究大多侧重于永久基本农田的划定方法,主要分为3类:一是基于基本农田的质量和立地条件评价构建划定标准,如钱凤魁等人认为应从耕地区位条件因素和耕作便利条件因素两方面构建耕地立地条件评价体系,以此为基础划定永久基本农田保护红线;还有学者认为相邻土地利用类型也应该作为主要评价指标。二是通过评价模型进行永久基本农田保护红线的划定,如通过贝叶斯网络模型提出基于耕地适宜性条件与历史动态变化状况的划定方法;通过TOPSIS 算法对耕地综合情况进行分区,最终划定永久基本农田保护红线;通过GIS平台建立基本农田划区定界数据库,并结合数字正射影像(DOM)进行基本农田图斑核查,最终划定永久基本农田保护红线。三是根据“多规”叠合,对差异图斑进行评价,从而建立一套基本农田保护红线划定标准。在国土空间规划体系改革背景下,关于永久基本农田保护红线划定方法的研究已经相当丰富,但针对国土空间规划体系下的占补平衡研究却较为缺乏,同时现有研究大多立足于农业空间,并未从国土空间规划的整体性出发,综合考虑农业空间的稳定需求与城镇空间的扩张需求、生态空间的保护需求之间的矛盾。


PART 02

国土空间规划背景下永久基本农田占补平衡方法


基础理论:“以人为本”的国土空间规划


“以人为本”的国土空间规划来源于加拿大学者梁鹤年先生构建的“城市人”理论。该理论的核心思想为:人追求“自存(按其本质来生存)与共存 (在自我求存与延续中的必然选择)的平衡”,而“以人为本”的国土空间规划通过土地与用途在点和量上的匹配使人人均能获得“自存与共存的平衡”。


“人、事、时、空”是一切人类现象的基本变量。在国土空间规划中,“人”代表利益方,对国土空间的点、量、质具有不同的利益诉求;“事”聚焦问题所在,通常为不同利益方对同一国土空间的不同诉求所产生的矛盾冲突;“时”是所处之际,“空”是所在之地,二者共同构成解决“事”这一矛盾冲突的背景基础与条件限定(图1)。“人、事、时、空”分析框架以“城市人”理论为依托,同样具有“以人为本”的理念内核与思维逻辑,追求在清楚明晰地把握规划问题的实际利益主体和规划矛盾聚焦点(“事”)的基础上协调多方利益(“人”),在“自存与共存的平衡”诉求下,考虑“时”“空”限制,通过合理匹配国土空间中的土地与用途,达到整体利益的最大化。各类效益的“综合最优”是国土空间规划的主要目的,国土空间规划的本质就是要给出实现综合效益最优或者更优的空间实施方案,因此在国土空间规划体系下,整体效益最大化成为规划决策的基本原则。



矛盾协调模式:自存—共存、优化—平衡


在永久基本农田占补平衡过程中,所涉及的“人”为耕地保护利益和土地开发利益的主体;“事”为是否应该划出该基本农田,以及如何选择整体效益最大的基本农田占补平衡方案;“时”为当前经济中高速发展的时期;“空”为需要进行基本农田占补平衡的空间范围。因此,在永久基本农田占补平衡过程中,涉及的利益主体为开发利益主体和耕地保护利益主体,涉及的矛盾维度为多层级的矛盾,如经济效益矛盾、农业效益矛盾等。针对占补平衡中的核心问题,主要涉及两类协调模式:



模式I:自存—共存。


该模式针对双利益主体之间的单维度矛盾,即耕地保护利益主体和土地开发利益主体之间在某一矛盾维度上的冲突(图2)。



模式II:优化—平衡。


该模式针对双利益主体多维度矛盾,即通过自存—共存模式,分析基本农田占补平衡中耕地保护利益主体与土地开发利益主体在单一矛盾维度的共存值,再利用优化—平衡模式,优先处理关键矛盾、平衡其他矛盾,最终通过整体利益值反映规划变更对社会带来的整体贡献大小,并作为最后决策的依据(图3)。


技术流程:用地置换裁定、最优方案选取


永久基本农田占补平衡实施过程中的核心矛盾主要有两个:一是是否应该进行用地置换;二是如何选取最优占补平衡方案。本文针对永久基本农田占补平衡实施过程中的核心问题,以整体利益最优为原则,提出了一套“以人为本”的国土空间规划理论指导下的永久基本农田占补平衡技术流程(图4)。


是否应该进行用地置换?

永久基本农田占补平衡过程中,首先要解决的问题是“是否应该占用该基本农田”。针对此问题,可以通过上述两种模式核算该地块分别为农业用地和建设用地时带来的整体利益值的大小。



相关利益主体和相关利益矛盾维度分析。


基于“以人为本”的规划理性进行分析,永久基本农田占补平衡的利益主体主要是土地开发利益主体和耕地保护利益主体。用地转变的关键是综合效益的变更,永久基本农田用地转换的综合效益主要包括经济效益、社会效益、生态效益和农业效益,假设这四类效益可以代表综合效益,则占补平衡过程中涉及的矛盾维度主要为这四类矛盾(图5)。



各类矛盾维度共存值的核算。

通过自存—共存原则,衡量出各个利益维度下的共存值。首先,分析经济效益维度的矛盾。假设土地的市价可以代表其经济效益,那么可以尝试用土地市价的变化反映经济效益的变化。若开发利益方完全从自存角度出发,则其经济效益自存值可用公式(1) 计算。自存值经过已确定并公布的“共存系数”调整后则可得出经济效益共存值,其计算方法如公式(2) 所示。其次,需要衡量该用地转换的社会效益、生态效益及农业效益,可衡量所有指标要素,也可以挑选某个影响最大的因素,通过效益评价模型、专家论证和公众参与等方式对其效益进行评价及打分,通过对比两者的打分结果,得出其共存值,其他效益共存值可根据公式(3) 计算得出。




规划决策。

将整体利益值与转换门槛值进行比较,整体利益值若小于转换门槛值,则该用地转换不经济不合理,用地转换方案不可行;整体利益值若大于转换门槛值,则该用地转换可行。当该建设项目对国家和地区发展具有重大意义、对永久基本农田的占用不可避免时,可以通过合法程序论证后,直接跳过该步骤,进行最优占补平衡方案的选定。


如何选取最优占补平衡方案?

为了确保国土空间规划中各类空间的总量平衡,首先需要确定划出后用地的性质属于3类空间中的哪类空间,以便于从该类空间中划出相应的空间补充到农业空间内。但由于永久基本农田保护红线属于刚性管控范围,从国土空间利益最大化的角度出发,基本农田补划空间的选定不仅需要考虑补划永久基本农田要尽量与已有永久基本农田集中连片的要求,还需要考虑补划空间对城镇空间和生态空间的影响。因此,永久基本农田补划优先考虑从农业空间内部的耕地进行补充,然后针对占用项目空间性质,选定相应空间的宜耕后备建设用地进行耕地补充,补划耕地范围纳入农业空间,从而确定最终的永久基本农田占补平衡方案。


若经过上一步论证,多个占地方案皆可行,或提出多个永久基本农田补划方案时,就需要选取最优占补平衡方案。



相关利益主体和相关利益矛盾维度分析。

永久基本农田占补平衡过程中,涉及的利益主体和矛盾维度与永久基本农田占用过程中的利益主体和矛盾维度一致。



各类矛盾维度共存值的核算。

占补平衡前涉及的用地主要为现状基本农田、现状耕地及现状宜耕后备用地,故占补平衡前的效益为该3类用地的整体效益;占补平衡后涉及的用地主要为永久基本农田转换后的用地、补划永久基本农田及补划耕地,故占补平衡后的效益应该为该3类用地的整体效益。因此,永久基本农田占补平衡方案在经济效益维度下的共存值可用公式(5)表示,社会效益、生态效益和农业效益维度下的共存值可用公式(6) 表示。




规划决策。

将占补平衡方案整体利益值与转换门槛值进行比较,若整体利益值小于转换门槛值,则该方案不可行,需要重新调整占补平衡方案;若整体利益值大于转换门槛值,则可将大于转换门槛值的方案进行对比,选择整体利益值最大的占补平衡方案。


PART 03

永久基本农田占补平衡实践


农业空间现状分析


本文选取的城市位于福建省东南部,其农业用地空间现状特征较为明显,一是耕地分布不合理,二是耕地资源不足,三是宜耕后备资源相对匮乏,耕地补充任务艰巨。在进行国土空间规划时,基于评价结果,初步构建以“三区三线”为核心的空间格局。在划定最终成果之前,还需要将已批的重大建设项目进行耕地占补平衡,方可得到永久基本农田保护红线划定的最终结果。现将可补划耕地资源、宜耕后备土地资源与3 类空间进行叠加分析,即可知3类空间内可补划耕地资源及宜耕后备土地资源分布情况(图6 ~图8),为后期占补平衡补划永久基本农田及补划耕地的选择提供依据。



永久基本农田占补平衡操作流程


目前,该市有一个重点建设项目在尽力避开永久基本农田的前提下,仍然需要占用少量永久基本农田。经协调,针对该项目的建设需要,提出A、B、C3 个永久基本农田占补平衡方案:A 方案占用永久基本农田质量一般,建设效益略弱;B方案占用永久基本农田质量稍劣,建设效益受到损耗;C 方案占用永久基本农田质量优良,建设效益较好。此时可以从“以人为本”的国土空间规划角度出发,对该占用方案和占补平衡方案进行裁定。


是否进行用地置换

本文以A方案为例,对其经济、社会、生态及农业效益进行测算。



经济效益

经统计可知,A方案需要占用的现状基本农田经济效益为5万元/公顷,永久基本农田转换为产业园后的建设用地经济效益为25.6 万元/ 公顷。根据上述公式可知A 方案经济效益的自存值为5.12,考虑到“自存与共存的平衡”,根据公布的永久基本农田转建设用地的共存系数为0.5 即可得出共存值为1.67。



社会效益

经调研和论证,确定该地块作为永久基本农田时,其社会效益较高、社会必要性一般;该地块作为建设用地时,其社会效益较高、社会必要性也较高。根据表1、表2可得出,该地块在社会效益维度下的共存值为1.29。




生态效益

经调研和论证,确定该地块作为永久基本农田时,其生态效益一般、生态必要性一般;该地块作为建设用地时,其生态效益较低、生态必要性也较低。根据表3、表4可得出,该地块在生态效益维度下的共存值为0.17。




农业效益

经调研和论证,确定该地块作为永久基本农田时,其农业效益较高、农业必要性一般;该地块作为建设用地时,其农业效益一般、农业必要性也一般。根据表5、表6可得出,该地块在农业效益维度下的共存值为0.67。按照该市的主体功能定位、发展战略和经济社会发展趋势等,经专家论证,通过合法程序,公布经济发展、生态保护、农业发展和社会民生维度的重要程度,运算权重分别为30%、30%、20%、20%,并确定用地性质转换门槛值为1。



最终,A方案用地转换的整体利益值为1.05,B方案用地转换的整体利益值为1.01,C方案用地转换的整体利益值为0.96。与事先订下的用地转换门槛值1 比较可得,A、B方案的用地转换较为经济,方案可行,C方案的用地转换不经济,不可行。


选取最优占补平衡方案

该项目的空间属性属于城镇空间,对接国土空间规划的“三区三线”划定成果,优先从农业空间中划出质量与数量不低于被占用永久基本农田的现状耕地,作为补划永久基本农田;从城镇空间划出质量和数量不低于补划永久基本农田的宜耕后备建设用地,作为补划耕地,纳入农业空间。按照表7 ~表9 的打分结果及统计结果可知,A方案占补平衡的整体利益值为1.32,B方案占补平衡的整体利益值为1.35。B方案占补平衡的整体利益值高于A方案占补平衡的整体利益值,所以应该选择B方案。



PART 04

结语


本文主要针对当前永久基本农田占补平衡过程中缺乏整体利益视角、划出永久基本农田缺乏量化标准、最优占补平衡方案缺乏选取方法等问题,在“以人为本”的国土空间规划理论指导下,以整体利益最大化作为规划决策的核心原则,构建了一套国土空间规划背景下的永久基本农田占补平衡方法:首先,确定相关利益主体和相关利益矛盾维度,然后根据自存—共存、优化—平衡两类矛盾处理模式,核算用地转换前后的整体利益值,最终根据整体利益值的变化,裁定是否应该将永久基本农田转化为建设用地;在用地转换整体利益值大于门槛值的前提下,按照上述方法进行各永久基本农田占补平衡方案整体利益值的计算,最终选择社会整体利益最大的占补平衡方案。该方法不仅为我国永久基本农田占补平衡体系的完善及国土空间规划的管控提供了新的理论和方法支撑,也为未来解决国土空间规划过程中的规划矛盾提供了一个新的思考方向。