杨威:田园中国 - 探讨中国空间规划体系发展路径



一、全球的挑战和应对措施

目前,全球面临着人口迅速增长、气侯变化、人道灾难、迅速的城市化(和某些地区的逆城市化)、自然和人为灾难、水/空气/噪音污染、水和能源短缺、自然栖息地和文化遗产的损失、贫穷和不平等、食品安全、经济政治危机等各种挑战。

21世纪是一个城市化的世纪,仅在100年前,全球城镇化率只有20%,2010年达到了50%,预计到本世纪中叶将达到70%。但是,目前全球很多地方的城镇化发展是一种低水平发展,联合国人居组织对125个发展中国家城市的研究发现,其城市土地开发速度大约是人口增长速度的两倍。




二、《新城市议程》—关注什么需要改变

联合国可持续发展目标(Sustainable Development Goals) 在2015年予以通过,旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题,转向可持续发展道路。

第一次,城市的影响和机遇成为一个专题得到关注,可持续发展目标第11条,专门提出了可持续城市和社区的目标,以实现城市和人居环境的包容、安全、弹性和可持续。

2016年10月在厄瓜多尔基多召开的联合国住房和城市可持续发展大会通过了《新城市议程》,为全球共同实现可持续城市和社区目标勾勒了框架。

《新城市议程》是联合国指导世界各国未来20年住房和城市可持续发展的纲领性文件,强调了“所有人的城市”这一基本理念,即为了建设更为包容、安全的城市必须做出以下改变。

第一,必须系统研究城市发展面临的挑战,采取综合规划的手段,改变部门规划的思路,开展城市与区域规划,要为所有人、特别是弱势人群提供住房、基本公共服务和城市基础设施;

第二,积极开展不同层面的互动与合作,实现良好的社会治理;

第三,提高决策者和领导人对于城市问题的认识水平和责任感,积极推动创新和改革;

第四,强化监测与监督,建立数据系统,推动社会参与城市规划与管理。

另外,《新城市议程》强调了3个重要的发展促进要素

第一,规定和法规
第二,城市规划和设计
第三,地方金融机制

城市规划被广泛认可为一个可以促进全世界可持续发展的重要工具,可以帮助确立中、长期目标,通过理性的资源组织,实现符合集体利益的发展愿景。它并不是针对某一个利益集团的发展愿景,而是针对于每一个人的发展愿景。

然而,目前世界上发展最快的国家反而规划专业人员最少,英国每10万人中有38个注册规划师,而在印度每10万人里面只有0.23个城市规划师,在最需要发展、最需要知识和技能的地方,相应的技能最为短缺。




三、规划的意义

追本溯源,现代城乡规划理论创建的根本目的是社会的改良,实现人的幸福、健康和良好状态。而影响人们幸福感受最重要的因素是健康、就业和社会关系状态。

《新城市议程》对中国有非常大的指导借鉴意义,我国过去几十年的高速城镇化发展更偏重于物化,而城市规划和城乡发展的根本目的不是仅为了发展本身,更不是为了房地产开发,而是为了提高整体社会的健康和幸福。



每个人都有社会和自然两个属性,人不能独立存在,需要在社会、社区中找到归属感,同时与自然和谐共生。

城市规划要解决好人、社会和自然三者之间的关系,使得抽象政策具体人性化地落地,通过整合各方面要素,运用一体化的空间规划手段,实现低成本、本地化地绿色低碳发展。

而以人为本一定要和科学的尺度相结合。比如,人有一定的生理上限,每个人每天上班的理想通勤时间为40分钟,如果超出这个尺度,产业和居住空间本身再好,也很难达到宜居状态。

目前一些地方的规划仍停留在人的基本需求,比如有房住,有车开,从A到B有路可达,但其品质和体验并不好,城市的品质应该从基本的保障功能提升到舒适和享受功能,激发人的主动能动性,从而进一步激发社会经济和文化的发展。

如果空间不是为人设计的,而是为车设计的,这个社会不可能有活力。上个世纪60、70年代西方以汽车为主导的城市规划犯过很多错误,但这些并没有被我们吸取,很多地方还在复制错误。





四、空间规划介绍—以英国为例

英国的城乡空间规划体系没有国土规划和城市规划之分,覆盖整体城乡范围。空间规划与土地利用分区规划的主要区别在于以下四个方面:

第一,前瞻性,关注长远发展机制;

第二,综合性,关注于所有和建设相关的活动,包括生态、产业、历史保护、环境、林业、社会经济、城市形态、地形地貌、水利等各个方面,英国任何与建筑相关的活动都需要规划部门来许可;

第三,包容性,强调社会各个阶层和相关群体的共同参与,强调公众服务性;

第四,行动导向性,关注具体可行的实施计划,落实到具体空间、形态和尺度。

英格兰是世界上人口最稠密的地区,英格兰每平方公里404人,人口平均密度与河北省相似,面积与安徽省相似。

英国的规划体系包括国家和地方两个层级。由国家制定规划政策框架、总体规划原则,确定总体住宅和就业指标;

地方制定地方发展框架,确定城市未来发展项目的具体位置及其性质,而非根据用地性质进行分区规划,中央对地方的发展框架进行审批,具体规划项目的审批根据地方发展框架执行。

规划部门是审批任何形式建设项目的唯一部门,生态、环境署和英国遗产部门对规划具有一票否决权。




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英格兰土地使用情况

英国对于城市的管控非常严格。英格兰的建成区(包括城市绿地和私家花园)只占总国土面积的8.9%。

英格兰根据生物多样性和自然地理景观特征划分成159个国家特色区域;城市绿带围绕14个城市区域,占国土面积12.5%;10个国家公园,33个重要自然美景区域,占国土面积的40%,这些区域不是禁止发展,而是限制发展,周边的城镇和乡村基本保持原状,不允许大规模新兴发展,保证了英国城市周边有大量的开放空间,提升了城市的宜居性,同时也限制了城市土地的蔓延。


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大伦敦规划

大伦敦包括32个自治区(市)和3个建设委员会,伦敦都市区域涵盖了周边的通勤区域,远远大于伦敦市行政范围本身。

目前伦敦市政府正在开展大伦敦规划,其内容涵盖良性增长政策、空间发展模式、设计、住宅、社会基础设施、经济、遗产和文化、绿色基础社会和自然环境、可持续基础设施、交通、伦敦投资规划和监测等方面,是未来25年伦敦发展的框架。

大伦敦规划强调公平性,关注满足人口增长需要的住宅建设,支持中小型企业在伦敦发展,关注弱势群体和整个产业的可持续发展。




大伦敦规划指出伦敦存在每年31亿的投资缺口,市政府正在思考如何利用土地价值的提升保证未来的长久发展,使得地价增长能够被政府长期使用,而不是被开发商一次性利用。

另外,大伦敦规划和周边区域之间的发展紧密衔接,综合考虑了重要经济走廊建设、基础设施提升,以及合作监管机制等。

在实施性方面,根据具体的土地使用现状,保证可以落地的项目才会放到规划中,比如新的地铁线、快速火车、轻轨以及发展更新区域等,具体情况具体分析,最终整合在一起。

大伦敦规划由市政府制定统一的方向和政策,每个自治区(市)有自己的规划权限和发展目标,但是所有150户以上的项目、超过30米以上的建筑,和伦敦绿带内发展的项目都要通过市政府统一审核。

各区对本地的土地使用情况评估之后,大伦敦规划确定了每个地方未来10年的住宅增长指标和产业用途使用面积分类。



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规划的大数据支撑

大数据是影响规划的重要因素,2015年伦敦公共交通通达水平、城市更新区域、空气质量及空气质量关注区域等均有长期监测的微观数据支持。

2014年伦敦市政厅、32个地方自治区和3个管理委员会共同建立了伦敦规划发展数据库,伦敦的任何规划从审批、建设到建成在网站上定期更新,与英国国土测绘同步。

英格兰国土综合测绘是英国空间规划重要的实施基础,始于1086年开始,主要对不动产所有人进行登记。

20世纪30年代第一次土地利用调查,每栋建筑都实现了数字化,在网上公开并可以下载。另外,地方政府也有公开规划数据,包含保护区、防洪区、生态保护区域、红线等所有规划要素,因此无论从专业规划角度、政府管理角度、市民监管角度,都可以了解地方基础信息和要求,提升了规划总体水平。



大数据对规划行业影响很大,但数字公司无法代替规划师的责任,数据为我们提供一手信息,但整合信息和人性化、创造性的设计仍要通过规划师完成,创新性应是规划行业未来发展的要点。



运用一体化空间规划路径落实绿色低碳理念,首先要对本底资源有清晰的认识,加强部门之间的信息和数据共享,制订明确、可实施的愿景,保证规划对环境、社会等产生积极影响。

更加关注规划的实施和落地,建立长期反馈机制,及时对规划进行调整和更新。


五、黄河故道(睢宁段)城乡统筹规划

我们编写的《黄河故道(睢宁段)城乡统筹规划》是江苏省多规合一试点、黄河故道流域适度规模土地综合整治试点,以及同一乡镇村庄建设用地布局调整试点。

睢宁县是农业大县,具有丰富的生态湿地资源、山水资源和历史文化积淀。睢宁县布局规整,村庄分布密集;而空间尺度相似的英国肯特郡,城乡布局更加多样化,和自然生态有机结合。



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完善基础设施

睢宁县农村居住点存在总量偏大,人均用地和户均用地规模大且分散,村庄密度大、容积率低、基础设施落后、生活环境较差,以及空心村等问题。

我们通过开展社区调研和研讨,深入了解本地居民生产生活的需求,明确了基本公共设施清单,如老年中心、幼儿园、小学、图书室、社区医院等,保证了新建社区的宜居水平,提高了人们在本地居住的意愿。



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分类规划村镇形态和建筑密度

我们运用英国空间规划方法,不以人均占地面积进行指标性的规划,而是在土地利用规划中对城镇和乡村的形态和建筑密度予以规划,这样既可以保障城镇和乡村的不同发展特色,也保证了土地使用效率和面积准确性。

另外,规划将城镇形式特色分为“城市”、“城镇”和“旅游特色镇”三种,以此为基础确定平均居住区净密度,

城市特色类型为80-90户/公顷,以多层和局部小高层住宅为主;城镇特色类型为55-60户/公顷,以多呈住宅为主;乡村居住净密度为35-40户/公顷,以中多层和联排住宅为主。

考虑到不同城市功能和形态中居住用地的比例不同,设定县城所在地城镇居住用地占全部建设用地的35%,一般城市区取55%,旅游特色城镇取50%,乡村取75%。

通过对农村农居民点用地进行整理,可整理土地20608公顷,除去城镇建设用地增加的5876公顷,可节约14732公顷,人均占地面积105平方米/人。

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生态和产业发展策略

在对居民点进行布局的同时,我们提出了整体提升区域生态基底的策略,旨在构建一体化生态体系,建立完整的绿色基础设施体系、提高地区生物多样性、优化区域水体空间格局、优化绿色开放空间布局、打造乡村田园景观。

同时,针对睢宁的土地利用情况和现有基础,探索一、二、三产业之间的联系和未来农业的发展路径,制定农业综合开发利用策略,让每一个居住在乡村节点的居民都有相应的经济活动支撑他们的生活。




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规划落地中存在的主要问题

我们的规划经过5年的落地实施,取得了非常显著的效果。本地的人居水平和产业发展都得到了较大提升。

但我们也发现在规划落地中,地方政府比较偏重于点状建设,总体生态格局和乡镇综合布局发展建设尚有待进一步深化。

另外,落地村镇规划的设计边界较为机械,与周边山水环境的有机融合尚需提升。


六、建立具有中国特色的国土空间规划体系—政策和技术改革

中国国土空间规划体系的改革既势在必行,又恰逢其时。我认为国土空间规划体的政策和技术改革应重点关注以下几个方面。

第一,要统筹开展国土空间规划,合理布局国土空间,关注气候变化、山水生态格局、生物多样性、原有土壤和地质特质、居民点和产业布局合理化等要素,依法明确权重,确立生态和文化遗产保护、应对气候变化要素的绝对优先权。

第二,要简化和统一国土和规划的土地利用分类。

第三,科学的信息是实现科学规划的基础,应实现地形图、土地信息的数字化、公开化,保密部分单独加密,各种控制性用地条件信息实现统一系统管理(公开化、网络化)。

我在2011年提出的21世纪田园城市空间规划方法,是借鉴中医的空间规划方法,通过山水林田湖的综合梳理为城市提供绿色有机框架,抵御全球气侯变化,构筑生物多样性环境;

围绕居民需求,提供社会经济软基础设施,鼓励低碳生活方式;塑造与自然有机联系的人性化城市空间形态,打造城市独有的文化气质;

建立以人为本的低碳能源、低碳交通,与现代信息系统相配合的21世纪世纪田园城市。




七、行业建设

中国国土空间规划体系的建立需要我们整体规划行业的创新性发展来作为支撑。规划师应该拥有全球视野,具有国际眼界和长远眼光,掌握最新知识和技能;

要对职业道德和尊严应该有更深刻的认识;要与不同的社会群体建立信任关系和有效联系;要有领导力,有综合协作各个相关专业,塑造可持续、智慧和美丽的未来的能力;

要有创新技能,能够运用综合技能创造美好场所,提供解决复杂问题的创新解决方案和机制。

衷心期望我们能够利用国土空间规划改革的契机,重新整合规划行业和规划体系,实现城景相融、绿水相通、文化传承、经济繁荣的田园中国美好愿景。

(作者信息:杨威,英国杨威及合伙人(城市规划)事务所董事长、英国社会科学院院士)


文章来源丨中国国土空间规划
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