城市规划、土地发展权与社会公平


土地发展权制度是在空间规划体系条件下,城市规划绕不过去的基本制度。由于城市规划差异化地对待每一块土地,土地发展利益的公平分配成为了城市规划是否实现社会公平的基本问题。

土地发展权制度由土地发展权的归属、发展利益的分配方式组成。但是不同的土地发展权归属对土地的开发效率的影响是不同的,发展利益分配方式的可操作性也是影响公平性的重要方面。

在中国,基于“国家所有”的土地发展权制度是一种操作更简便、更容易实现社会公平的制度。

2018年召开的十三届全国人大一次会议批准成立自然资源部,并授权将主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划整合成为空间规划体系。这标志着城市规划制度的重大转型。

空间规划体系的提出,表明城市规划的规制对象不仅是《城乡规划法》中所明确的建设行为,更重要的是对土地使用实施公共管理。

土地发展权制度成为了空间规划体系下,城市规划制度转型不可回避的问题。在城市规划编制、规划行政许可、规划核实、违章建筑查处中涉及土地使用性质、指标与建筑物功能的变更都与土地发展权相关联。

土地发展权问题还反映到了土地开发中拆迁利益补偿、邻避设施周边的利益补偿等问题的态度上,从而影响到城市规划编制与实施。

近年来,涉及土地发展权的议题受到学术界与社会的广泛关注,城市规划、国土管理、法学、经济学等学科的学者都加入了讨论。但是,土地发展权的归属与分配问题却产生了巨大的争议。

目前,至少存在3种涉及土地发展归属的观点:

(1)从公共限制的角度提出的国有模式。“在我国,土地发展权归国家所有”;

(2)从土地所有权的角度提出的“私有模式”。“政府应当承认和尊重土地所有者的土地发展权”;

(3)兼顾社会公平和所有权之间的关系而提出的共有模式。“在通常情况下,土地发展权的价值应由政府和土地使用者共享”。

土地发展权的归属是土地发展权制度的基本问题之一。土地发展权不同归属不仅涉及土地使用的效率、影响到城市规划的干预方式,同时对社会公平产生重大影响。

十八届四中全会提出要全面推进依法治国,要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。土地发展权制度是城市化进程中涉及权利公平、机会公平、规则公平的基本制度。

本文从社会公平的角度对土地发展权的分配进行探讨,其目的是探讨城市规划与土地发展权的关系,以寻求城市规划在配置土地资源过程中更好地实现社会公平。

1 城市规划与公平问题 

1.1  土地发展权的概念

土地发展权首先由英国提出,其概念与土地“发展”密切相关。在英国的城市规划中,“发展”定义为“在地上、地下进行建筑、工程、采矿或其他活动,以造成任何建筑物或者土地的任何实质性变化”。

从这一角度,土地发展权是指拥有造成任何建筑物或者土地的任何实质性变化的行动的资格与主张。在土地自由使用时期,土地发展权依附于土地的所有权,并不存在土地发展权问题。这正是土地发展权是由土地所有权派生的主张的来源。

这一时期,土地发展权可以认为是从土地所有权中分离出来的一种物权,它是指所有权人将自己拥有的建筑物或者土地变更现有用途和开发强度而实现其更大发展价值的资格与主张。但是,到了土地受到公共限制时,土地发展权的来源则发生了重大变化,出现了所谓的土地发展权的问题。

城市规划是通过分区制提升土地的使用效率并防止土地使用中的外在影响。城市规划的引入导致土地不再是自由使用,“现代城市规划的诞生促使了土地开发权与所有权的分离”。

虽然,土地发展权依赖于土地所有权,但是已经不是从土地所有权中派生,而是通过城市规划作为“发展权配给机制”。城市规划不是平等地对待每一块土地,而是差别对待每一块土地,从而导致每一块土地的收益都不一致。

根据城市规划目标,可以赋予地块A可改变土地的使用与开发强度,也可以限制它不能改变使用用途和开发强度。土地发展权变成了一种受限制的权利。它不能从土地的所有权中派生出来,而通过城市规划等公共管治机制进行配给。为此,可以认为土地发展权是依赖于土地(所有权),并由城市规划等公共管治机制配给的一种权利。

1.2  城市规划中的一个案例

几年前,杭州编制一个单元的控制性详细规划。在公示时,一个企业的老总到规划局提出意见,认为控制性详细规划不公平。

他之所以认为控制性详细规划不公平,是因为他的企业在控制性详细规划中被规划为学校用地,而与他相邻的另一个工厂则规划为住宅用地。

他认为,公平的规划是将他的工厂也规划为住宅用地。这样,同等的土地可以受到同等的对待,并可获得同样的经济利益预期。

如果他的工厂被规划为学校,在土地征收时,依照宪法征收条款的规定,不仅征收具有强制性,而且只能获得合理补偿。但如果规划为商业性住宅用地,他不仅可以不受强制性的限制,而且可以和政府讨价还价。

这是极为简单的情形:两块相邻的工业用地,一块作学校,另一块作为商业住宅,引发了对控制性详细规划不公平的投诉。控制性详细规划的编制过程中,情况比该投诉更加复杂。

在控制性详细规划中,依据城市总体规划和城市发展目标,可以将城市建设用地分为8大类、35中类、42小类。而城市建设用地的单价由高到低一般为:住宅用地、商业用地、科研用地、工业用地、农业用地。这还不包括区位对土地价格的影响。

即使是这样,土地的价格不是静态的,相邻关系也是影响土地价格的重要因素。城市开发、基础设施建设,例如地铁的建设会导致站点周边的土地升值,而邻避设施的建设则对周边的土地价格产生负面影响。

由于差异化地对待每块土地,于是也就产生了城市规划是否符合社会公平的疑问。

1.3  土地发展权引出的公平问题

土地的分类使用如同社会分工一样,提升了土地的使用效率。由于城市建设用地不同用途以及不同的开发强度的设定,导致了土地获利的预期是不同的。

农用地变为建设用地,公共设施用地转变为商业开发用地,都会提升土地的价值。这种土地获利的预期就是土地发展权。

城市规划的目的是实现社会公平,而城市规划对土地使用的限制导致了不公平。一些用地由于城市规划确定为商业用途或者是提高开发强度,而获得较高的商业利益预期,而另一些用地则由于承担了公共设施的职能,不能获得较高的商业利益的预期。这是由土地发展权引出的城市规划中的公平问题。

在西方国家土地自由使用的时代,土地发展权可以由私人占有。但是,当引入城市规划以后,土地使用的矛盾发生了变化。城市规划的介入是土地社会性的体现,它改变了土地自由使用的状态。

正如福格桑[7]所指出的,西方城市发展的基本矛盾是,土地的私人性与社会性的关系,也即土地的社会性对私人产权的制约。

城市规划将土地分类使用,避免了土地使用中的外在影响,弥补了市场机制的缺陷,提升了城市发展的品质。土地升值的动因也由个体性转向社会性。这就要求公平合理地分配由社会整体作用而产生的土地升值与收益。因此,如何处理由于城市规划带来的土地升值与收益问题是各国城市规划制度不可回避的问题。

2 土地发展权分配的静态分析

2.1  “国家所有”的模式

如果土地发展权归国家所有,也就是“涨价归公”。假设有两块工业用地,其价值都为PM。第一块用地转为商品住宅用地,由于土地发展权归国家所有,这时该用地的收益仍为PM,其利润为P1=0。而第二块用地转为公共设施,诸如学校或者公园,这时第二块用地的收益则由PM转为PA,其利润为P2=PA-PM。如果土地发展权的分配是公平的,那么P1=P2,PA=PM,也就是征收第二块工业用地的补偿价格等于工业用地的市场价格。

如果土地发展权归国家所有,无论规划如何制定,两块用地均可按照工业用地的市场价格进行补偿,实现同地同价。因此,土地发展权归国家所有对土地所有来说是一种公平的制度。

如果“涨价归公”作为资源配置的原则拓展到整个城市,无论每块建设用地如何寻求自身价值的最大化。其收益均收归国有,这时第i块土地的发展权所具有的价值为Pi。无论地块的规划的用地性质、容积率如何确定,其收益只能是原用地的市场价值。也就是无论规划如何制定,各块建设用地的收益均只与原来的用地的性质、容积率相关。

只要在征收补偿中,采用按原用地的市场价格的方式进行补偿,无论是建设用地公共设施、基础设施,还是商业性的住宅、办公楼,均实现了“同地同价”。

因此,从微观的角度,“涨价归公”是简易、公平的分配制度。这一制度并不影响到城市规划由于差异化对待土地而产生的公平问题。

2.2  “涨价归私”的模式

如果土地发展权归业主所有,也就是“涨价归私”。第一块用地转为商品住宅用地,这时该用地的土地使用市场价由PM转为PR,其利润为P1=PR-PM。而第二块用地转为公共设施,诸如学校或者公园,这时第二块用地的收益则由PM转为PA,其利润为P2=PA-PM。如果土地发展权的分配是公平的,那么P1=P2,PR=PA,也就是征收第二块工业用地的补偿价格应当与转为商品住宅用地的价格相等。而事实上PR不可能等于PA,只能是合理补偿。从这两块用地的发展权比较来看,“涨价归私”的分配制度是不公平的。

如果“涨价归私”作为资源配置的原则拓展到整个城市,则每块建设用地均会寻求自身价值的最大化。在一定时期内,所有的用地会处于一个“瓦尔拉斯”均衡状态,这时第i块土地的发展权为Pi。但在市场机制的作用下,没有业主将自己的用地贡献出来做公共设施、基础设施等。只能通过城市规划将适合的用地指定为公共设施、基础设施,并通过行政征收的方式收回用地。

而征收用地的合理价格一般确定为原用地的市场价格。如果此时的征收补偿的价格低于商业用地的平均价,P=∑Pi/n,也就是低于商业用地的平均收益,这就要质疑什么是合理补偿。

从一次分配的角度,“涨价归私”的分配制度是不公平的。这就需要设置收费或者是其他制度来弥补一次分配所产生的公平问题。

2.3  “利益共享”的模式

如果土地发展权为共享模式,也就是原使用者与国家共同所有。假设原使用者与国家所分比例为a与1-a。第一块用地转为商品住宅用地,这时该用地的土地使用市场价由PM转为PR,这时该用地的收益则由aPR,国家的收益(1-a)PR,其利润为P1=aPR-PM。而第二块用地转为公共设施,诸如学校或者公园,这时第二块用地的收益则由PM转为PA,其利润为P2=PA-PM。如果土地发展权的分配是公平的,那么P1=P2,aPR=PA,也就是征收第二块工业用地的补偿价格等于商业性住宅用地的市场价格与所分比例之积。这也需要设置收费或者是其他制度来弥补一次分配所产生的公平问题。

如果“利益共享”方式作为资源配置的原则拓展到整个城市,其收益为土地使用者与国家共享。这时第i块土地的发展权为Pi,第j块土地的发展权为Pj。这是一种比较复杂的利益分配模式。如果地块i和地块j的规划用地性质均为商业性用地,假设是等比例分配,各自的发展权收益分别为aPi和aPj,这是比较公平的分配方式。如果此时为了公共利益征收地块K,则如何确定合理补偿的标准就困难了。由于Pi≠Pj,无论采用什么标准,很难达到aPi=aPj=Pk。“利益共享”方式的关键在于分配比例,如果倾向于国家的占比,例如国家与个体的分配为90∶10,则是接近公平的,如果分配比例相反,则显然是不公平的。

2.4  公平的“收费”制度

土地发展权公平分配的关键是收费制度,而不是其先期的归属问题。对于直接的收费制度,有两种模式:

(1)一次性收取。由于社会负担共同承担的比例难以确定,土地发展权收归国有是一次性收取的方式中一种简便、易行、公平的方式。通过评估或者是采用开发税的方式一次性收取。假设第i块土地的发展权所具有的价值为Pi,一次性收取的数额就是Pi。

(2)分期收取。分期收取按比例或者是采用税收的方式在若干年内收取。假设,贴现率为α,每年收取的物业税为β,如果在n年,Pi(1+α)n=Mi{β+β(1+α)+β(1+α)2…β(1+α)n},那么无论是一次性收取还是分期收取,其效果是相当的。

土地发展权的公平分配也可以通过间接的“收费”制度实现。间接的“收费”制度也有两种形式:

(1)贡献等比例土地。在土地同质化的城镇中,每个个体或公民根据社会契约的精神,贡献出等比例的土地来发展公益事业,建设学校、公园、医院等公益性的项目。

这是一种社会负担共同承担的模式。但只能是在特殊时期可以采用,如中国城市规划设计研究院在玉树地震援建工程规划中采用的模式。

(2)承担公共义务。在土地差异化的城镇中,收益的土地开发主体可以通过承担建设学校、公园、道路的方式作为公共义务,但是所承担的公共义务的价值应当与土地开发权的价值相当。

例如,在土地发展权国家所有模式的分析中,第2块工业用地转化商业性用地后,所承担公共义务的价值相当于P2=PA-PM。

3 英国与美国土地发展权的实证分析

3.1  英国的土地发展权演变

英国“涨价归公”的历史悠久,在中世纪英国政府就开始因公共设施建设给土地所有者带来的利益进行收费。1909年《住房、城镇规划诸法》虽然未解决土地发展权问题,但已经注意到地方政府编制城市规划方案对土地所有者造成的利益影响。

其中第58条规定,任何人的财产受到规划方案的不利影响都有权向地方政府请求赔偿。这一条款导致了地方政府编制的规划方案难以实施,也引发了更多的对“意外获利”(windfall)的土地发展利益归属的争议。

1942年厄斯沃特(Uthwatt)法官为主席的补偿和改良问题委员会的报告认为,由于受到城市规划制度的影响,受到限制发展的土地价值在减少,而被允许发展的土地价值在增加,因此,不应该通过市场而是应该由政府征收土地来用于城市发展。

1947年英国的《城乡规划法》采纳了厄斯沃特报告的观点,要求土地的开发应得到规划当局的许可,并将土地发展权收归国家所有。

1947年《城乡规划法》规定,政府征收土地补偿标准为土地现状用途的价值。土地开发一旦被许可,土地发展增值就要以发展捐的形式上交政府,也就是必须向政府购买土地发展权,缴纳100%的开发税。

在此之前,英国同样面临在城市化的推动下,农用地开始流失问题。土地发展权收归国有抑制了市场开发土地的积极性,引发了土地市场的萧条以及土地地下交易等诸多问题。

英国土地发展权归国家所有,价值取向偏重于公平,但引起了巨大的争议。虽然土地发展权没有向完全的国有化方向演进,“收归国有”的思想一直在发挥作用。

1953年在保守党政府的反对下,英国虽然放弃了发展捐的思路,但是土地发展权归国家所有的理念却成了发展控制的制度基础。

在1960年以后,采用了规划得益(planning gain)的方式来分配因规划管治导致土地增值,也就是通过规划协议要求开发者承诺建设一定量的基础设施、公益设施等的责任。

例如,在承诺为社区建设一定的道路、公园、学校,或者是提供经济型住宅、就业机会以后,才能获得规划许可。

1990年的《城乡规划法》106条将规划得益改为了规划义务(planning obligation),也就是在规划许可中要求开发者应当承担的义务。

但该制度在实施后,遭到很多批评,认为具有明显的缺陷,如“不透明的、见效慢的、不公平的、复杂的和敏感的”。

这说明英国的土地发展权“收归国有”后,演变为“国家与社会共享地利”。然而所采用的诸如规划义务等方式,在现实中很难操作,很难公平公正地平衡发展利益。

3.2  美国的土地发展权演变

美国通过征税和收费的方式来缓解土地差异化发展所产生的社会公平问题。征收不动产税的历史较长,美国各州不动产税占税收比例从1835年的16%增长到1903年55%以上。

目前,财产税占到地方税收入的3/4。财产税的征收是基于土地与建筑物的评估价值。土地与房产价值越高,所交的财产税就越多。通过提高不动产持有者的持有成本来平衡土地开发中利益分配的不平等。

此外,地方政府可利用公共设施开发特别受益费制度(Special Assessments),向由于公共设施开发而受益的不动产权利人征收特别收益费(增值还原)。

在1970年以后,一些大城市的中心区的规划许可中实施了对开发项目的强制收费政策,一些非大城市地区或郊区以“社会资本建设项目”的形式,要求开发商承担相应的基础设施或经济型住房的建设费用。

与英国的规划导向的许可制度不同,美国所采用的是区划(zoning)制度,也就是经过地方立法批准的区划赋予土地所有者以土地发展权。

美国的土地发展权制度的价值取向是效率。土地发展权赋予土地所有者的方式,极大地激发了土地开发的积极性。在城市化的影响下,土地拥有者为了提高土地收益倾向于出售自由的土地。这导致美国农用地的大量流失。

“这种土地的自由的开发利用是美国城市蔓延式发展的重要根源之一”。为了阻止农用地的过快流失,美国20世纪60年代引入了土地发展权制度,这是针对城市的快速蔓延,保护农用地和自然资源的一项制度。

由土地发展权转移(Transfer of Development Right)和土地发展权征购(Purchase of Development Right)两项制度组成。

土地发展权转移制度针对的是私人土地所有者之间的开发转移。土地发展权转移分为限建区和适建区,并规定限建区的土地发展权可转移到适建区。而限建区一般为农用地、自然环境脆弱区、历史保护区、风景区等等。通过土地发展权的转移实现限建区与适建区私人土地所有者之间的公平问题。

土地发展权征购则是针对限制私人土地所有者使用土地的政府行为,即为了公共利益的需要,从土地所有权人手中购买土地发展权,用于公共设施、基础设施的建设行为,或者是保护历史街区、生态保护区等限制行为。

土地发展权转移后,原土地不能再改变用途。“美国土地发展权制度是一种为避免私人利益最大化的土地配置行为选择损害公众整体福利的土地价值再分配手段”。

这相当于通过土地发展权制度解决了受限制地区的经济补偿问题,实现可开发地块与受限制地块在利益分配方面的公平问题。

3.3  英美土地发展权的启示

由于城市规划的公共管治,土地获得了不同的价值。虽然,英国与美国所采用的土地发展权制度不同,但是这两个国家都十分重视通过土地发展权的制度设计来保证城市发展中的社会公平。

而制度的采用则依赖于历史与传统,英国与美国采用的方式不同。英国采用的是规划得益或者是其衍生方式,美国则采用物业税以及特别受益费等制度,其目的都是要平衡由于城市建设用地的分类使用所带来的公平问题。

如果从社会公平的角度,无论是土地发展权国家所有,还是私人所有,如果采用了相应的利益分配制度来平衡土地分类使用所产生的社会公平问题,则是“殊路同归”。因此,城市规划导致了土地的差异化使用,而土地发展增值的公平分配则成为了城市规划公平公正的基础。

但是,土地发展权的归属对土地使用所产生的效果是不同的。英国采用的土地发展权归“国家所有”,出发点是基于公平分配由城市规划所导致土地收益,价值取向更偏向公平。但这不利于市场对土地开发的积极性,有抑制土地开发的作用。而美国采用土地发展权归“私人所有”则倾向于效率,大大刺激了市场对土地开发的积极性。美国引入土地发展权制度,正是忧虑城市的快速蔓延导致的农用地的迅速流失。从这一角度看,在人均用地较少的国度不适宜采用土地发展权“私人所有”的模式,而在土地开发市场萧条时期则可考虑采用“私人所有”的模式。然而,美国的土地发展权转移是有争议的,“土地发展权转移也会违反区划条例必须在一个区划区内始终如一(uniform)的法定要求”。

无论是土地发展权归“国家所有”,还是归“私人所有”,如果要保障结果是相同的,都必须建立公平的利益平衡制度。

最简单的利益平衡方式是收费或者是收税制度。收费是一次性收取,而收税则是分期收取,只要Pi(1+α)n=Mi{β+β(1+α)+β(1+α)2…β(1+α)n},收费与收税的效果是一致的。

最复杂的利益平衡方式则“一事一议”。英国所采用的规划得益——规划义务的制度,在方式上就是“一事一议”。这种制度的公平方面存在的问题是显然的。

美国虽然也引入了土地发展权制度,试图平衡土地利用分配中公平性问题。但在TDR的实践中,仍然受到社会对公平性的批评。因此,利益平衡手段的可操作性、简便性仍然是实现社会公平的重要方面。

4 走向社会公平的城市规划 

4.1  土地发展权基本制度的选择

中国法律上虽然没有土地发展权的概念,但是土地发展权确实客观存在,并影响着城市化和土地开发的各个方面。公平公正地分配好土地发展权是有序推进城市化的基本问题。

社会公平是一种建立在权益平等基础之上的价值判断。“社会公平问题实质是权益失衡的问题”。公平必然与利益相关,不存在利益就没有必要谈论公平。如果仅仅是土地发展权“私人所有”,而没有相应的制度设计,“这必将催生土地食利者群体,加剧社会不公”。

从英国与美国的土地发展权制度的经验来看,土地发展权制度不是简单的“国家所有”或“私人所有”,而是制定出一套与初始所属状态相配套的制度,以解决由于土地受到公共管治而产生的公平问题。

实际上,简单的土地发展权归属之争没有意义,更有价值的是设计出一整套可操作的制度。土地发展权的归属问题影响多方面,不仅是要考虑土地配置的效率问题,还有考虑实现社会公平的手段与方式。

从英国、美国的土地发展权实践来看,制度设计受到3个方面的影响:

(1)城市规划的原则。由于中国人多地少,节约土地、保护耕地不仅是中国的基本国策,也是城乡规划的基本原则;

(2)经济利益的平衡手段的公平性。土地发展权归属的设计必须配合经济利益平衡手段,并且这些方式是公平合理的;

(3)经济利益的平衡手段的可操作性。公平合理的经济利益的平衡手段是多种形式的,但是所采用的手段应该是可操作或者是简便的。

4.2  中国土地发展权的一般制度

目前在城市中商业性住宅用地的地价与工业用地的地价差距将近50~100倍。工业用地可以直接转变为商业用地吗?如果土地发展权改为私有模式,不仅将与现行的《城乡规划法》、《土地管理法》等法律所确立的土地使用制度产生巨大的矛盾,而且在土地发展权分配方面产生极大的不公平。虽然中国的土地所有权制度是国家所有制和集体所有制并存。

在国家所有方面,由于商业用地采用“招拍挂”制度,发展利益归公。现行《土地管理法》第43条确立“先征后用”的原则,农用地要先征收转为国有用地,才能进行开发。

这说明在制度上确立了无论是国家所有用地还是集体所有的土地发展权均为国家所有。土地发展权归“国家所有”应当继续作为土地使用中的基础性制度。

土地发展权归“国家所有”制度的优点主要表现在:

(1)更加有效地保护耕地。保护耕地、节约用地,实现城市的可持续发展是城市规划的基本原则。如果土地发展权实现“私有模式”就会提升开发的动机,造成耕地的大量流失,引发城市蔓延。

(2)体现了社会公平的理念。无论地块规划的用地性质、容积率如何确定,只要在征收补偿中,采用按原用地的市场价格的方式进行补偿,无论是规划为用地公共设施、基础设施,还是商业性的住宅、办公楼,均实现了“同地同价”,所有用地基本处于公平地位。

(3)容易形成最简单的操作模式。采用出让金或者是年租金的方式,无需根据公共设施利益还原原理,再建立相应的收费制度,或者是在城市规划许可中给获得利益的开发主体再强加学校、道路、绿地等公共设施的建设义务,以防止在规划许可中再确定“规划义务”的权力寻租。

4.3  土地发展权的改进与例外制度

土地发展权归国家所有作为一个土地收益分配的基础性制度,并不是说该制度已经完美无缺。十八大报告已经提出“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”,这说明农用地改为建设用地的利益平衡机制在建立中。

城市规划作为一项限制土地使用的制度,仍然需要研究因城市规划对建设用地差异化的限制所带来的公平问题,主要包含两个方面的内容:

(1)对规划生态保护区的征购与补偿机制。新的《环境保护法》第31条提出“国家建立、健全生态保护补偿制度”。这为风景名胜区、水源地、生态敏感区等地区的补偿机制建立了明确的方向。

(2)城市规划限制区的补贴机制。在英国“诸如文物建筑的保护、自然环境的维系,很多也是通过政府与私人之间订立的限制性契约,给予一定价值补偿的方式来实现的”。历史地区保护,历史建筑保护的维修补贴等方面制度建设需要学习借鉴。

城中村改造可以作为一种例外情形。城中村用地属于集体建设用地范畴,但是,作为历史遗留的城中村用地,存在多种问题:

(1)土地收益问题。虽然城中村土地属于集体所有,但由于城中村地处城市,村民已经坐收土地与房屋出租带来的收益;

(2)超建问题。城中村建房长期处于放松管制的状态,导致城中村建房的超建问题,影响了城中村改造的成本;

(3)其他问题。农民转市民过程中的就业问题、社会保障问题都需要通过城中村改造加以解决。

由于城中村改造中的诸多问题导致改造的效率低下。为此,应当考虑土地利益分配中的共享机制。这是一项“土地发展权国有”的例外制度,主要解决由于历史问题引发的开发效率问题。

5 结语 

土地发展权制度是建立空间规划体系过程中,城市规划制度转型必须面对的问题。不同的土地发展权制度带来的影响不同。

土地发展权“国有模式”与“私有模式”不仅与耕地保护与土地使用效率相关,而且更重要的是采用什么方式来公平合理地分配发展利益。

公平合理的土地发展权制度设计要考虑城市规划的原则,平衡社会利益措施的公平性及其可操作性。制度的演进总是依赖于历史的路径。对于中国的土地发展权制度设计,“国有模式”显然是优于“私有模式”。

私有模式在发展利益的平衡手段公平性、可操作性方面的设计难度较大,且不利于耕地的保护。从制度的演进上看,在中国一种基于“国有模式”的土地发展权制度更容易让社会接受。

“国有模式”价值取向基于公平,存在的不足容易改进。如果没有公平合理的土地发展权制度,就难以实现城市规划的社会公平。公平合理的土地发展权制度是在空间规划体系下,城市规划能否实现社会公平的基石。

作者简介
何明俊 (1964-),男,法学博士,杭州市政协城市建设和人口资源环境委员会主任。中国城市规划学会会员,英国皇家规划学会会员。