下大力气编制好国土空间规划,建立严格的空间用途管制制度

建自然资源部,统一管理国土范围内的自然资源,彻底终结了过去涉及国土空间的多头调查、多头规划、多头管理,部门之间相互矛盾、相互掣肘、相互摩擦的局面,为在市场经济条件下更好地发挥政府作用,奠定了坚实的组织、制度基础。其重要意义,无论怎样估计都不过分。

一、对未来国家规划体系的理解

下一步,要在充分开展资源调查基础上,科学编制国土空间规划。这个规划主要应该包括以下内容:

1.功能分区,如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区;如主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。

2.城乡建设和人口的空间分布,如都市圈、城市带、城市组团的布局,人口转移的预测等。

3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。

4.重大国土整治(含土地、森林、草原、水域)项目安排。

5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

这个规划,是涵盖国土范围内所有开发、保护、整治活动的综合性中、长期规划,也是国家规划体系的最上位的规划。由自然资源部主持编制,编制完成后提交全国人大批准、颁布。现行的国民经济与社会发展5年规划,属于近、中期规划,是国土规划的阶段性实施。

有了这两个规划,其他政府部门不再编制涉及空间利用的总体规划,而是在国土规划和5年规划框架下,编制具体实施的专项规划;

现有各区域规划也要重新定位,多数恐怕没有必要保留了,少数必须保留的,要纳入国土规划和5年规划。

总之,要一张蓝图,而不能像过去那样多张图各行其是,也不能在蓝图上乱开天窗。

国家级国土空间规划与地方国土空间规划的关系,国际经验差异很大,有的突出控制性,有的强调指导性和协调性,美国干脆就没有国家级规划,甚至有的州也没有空间规划。

从中国特色社会主义实际出发,我国国家级空间规划与地方规划的关系,应当是控制性与指导性并重,

例如功能分区、交通网络、国土整治,应当强调控制性,下级规划必须服从上级规划;

而生产力布局、城乡建设等,国家规划主要是明确战略方向和提出政策指导意见,具体安排则应给地方较大自由度,不宜控制过死。具体的关系怎样处理,有待在实践中探索、调整。

特别应当指出,依据国土空间规划实施空间用途管制,是自然资源部的重要职责。为此,至少在县、乡两级,需要绘制大比例尺规划图,才能把各类规划用途,落实到具体的空间区位即宗地上,成为实施空间用途管制的主要依据。这件事看似具体,却很关键,如不落实,用途管制就是一句空话。

二、制定和实施国土空间规划的重要性

1. 改革开放以后很长时间内,我们没有经验,只能“摸着石头过河”,先后摸出了东部率先、西部大开发、中部崛起和东北振兴等,全面开花、高速发展的战略,促使经济快速增长,取得举世瞩目的成绩。

同时,也产生了不分轻重缓急,你追我赶;不计资源禀赋,大干快上;甚至不顾百姓民生,片面追求GDP之类的问题,透支资源、透支环境、透支未来,拉大城乡差距。

十八大以后,以习近平总书记为核心的党中央,在领导全党全国纠正上述偏差过程中,逐渐形成并提出转型升级、高质量发展战略。

首先是战略目标变了,不再片面追求高速度,而是强调发展质量,注重资源环境保护,注重民生,注重产业平衡、供需平衡、投资消费平衡、城乡平衡等等。

其次是落实战略的方法也变了,经过40年探索,我们对现代化建设和社会主义市场经济,已经积累了不少正反两方面的经验,因此不能总是“摸着石头过河”了,而要在总结经验、深化认识基础上,对未来的发展进行顶层设计和全面谋划,按照统筹协调、因地制宜的原则,分类指导、分别推进。但也并不排斥在遇到不熟悉的问题、领域时,仍然要搞试点、“摸石头”。

很显然,即将编制制定的国土空间规划,将成为集中体现党中央战略目标和战略方法的重要载体和抓手。

2. 国土空间规划的主体功能分区,为所有市场主体和各类市场经济的参与者,建设了一个边界明确、清晰的大“运动场”。

“运动员”们只要不越界,并且遵守运动规则(市场准入的负面清单,工商、税务、卫生、环保、消防、反垄断等市场管理),就可以在场内任意驰骋,大胆竞技,激烈比赛,结果必然是优胜劣汰。

就是说,在这个“运动场”内,放手让企业自由发展,由市场发挥对资源配置的决定性作用,政府一般不下场干预。但是如果“运动员”越界、违规,政府就要严格执纪、严厉执法,不论国企、私企、外企还是自然人,都不能例外。

换个说法,市场经济其实也是鸟笼经济,笼子就是国土空间规划。过去没有这个笼子,鸟儿飞太远了,可能自己还不知道;或者飞得并不远,有的政府官员非要给人家扣上个小笼子。现在有了国土空间规划这个大笼子,这两种情况都可以在较大程度上得以避免。

3.国土空间规划中,关于城乡建设布局、生产力布局、交通网络布局以及国土整治项目安排等内容,对于企业来说都是重要的投资指南和商业机会,有助于使企业的发展与国家需要更好地结合,大大减少盲目性。即使是主体功能分区划定的禁止发展和限制发展地区,对于某些企业而言,也有一定的发展机会。

4.过去,有关部门也希望通过土地利用规划,发挥用途管制的作用。但多部门规划的相互干扰、牵制,以及各地方GDP竞赛的压力,使土地利用规划很难切实落地,几乎形同虚设。为了保护耕地,只好更多地使用行政手段甚至计划管理手段。出发点虽好,但建设用地指标计划管理不仅达不到保护耕地的目的,反而引发了更多的问题。各个方面围绕着指标展开博弈,使指标管理成了工作重心,结果是进一步架空了用途管制。

现在,党中央、国务院下决心编制制定国土空间规划,并依据规划进行严格的空间用途管制,既规范市场活动,又对政府行为进行约束,这也是国家治理方式的重大改变。

可以预想,如果规划科学合理,如果用途管制制度运转顺利,每一宗土地空间都能按规划要求,得到合理利用、保护,那就根本没有必要再保留土地计划指标管理了。

但是,规划的科学性需要长期积累,用途管制制度全面建立和有效运转,也不可能一蹴而就,因此指标管理恐怕难以一下子退出,而会经历一个慢慢淡化、逐步退出的过程。

总之,制定国土空间规划、建立空间用途管制制度,事关党中央新发展战略的落实,事关社会主义市场经济的健康、繁荣发展,事关国家治理方式的重大转变,是一项带有全局意义的极其重要的改革任务。应当引起各级政府和社会各界的高度重视,并积极参与有关工作。

三、几点建议

首先,要考虑制定国家规划法,或者国土空间规划法,明确其法律地位。

其次,要考虑国土空间规划与现行经济社会5年发展规划的衔接问题。国土空间规划的规划期可定为10年或15年,跨2或3个经济社会5年发展规划。凡涉及空间利用,5年规划要服从国土空间规划的安排。

再次,鉴于国土空间规划内容广泛,牵动全局,因此必须加强调查规划专业队伍的建设。由于历史的原因,自然资源部所属的调查规划队伍主要有两支,一支熟悉土地利用,重点是耕地保护;一支熟悉矿产资源。

他们在长期工作实践中触类旁通,对其他领域的情况也有一定了解,但毕竟还是有专业的限制,难以在短期内熟悉全面情况。

因此对于诸如生产力布局,城乡建设布局,人口变化趋势,国土整治,立体交通建设等规划内容,自然资源部应该认真征求发改委、住建部、交通部、生态环境部、农业农村部等相关部委的意见。

相关部委也应以全局利益为重,认真负责地提供所属领域的情况和调查规划意见,而不能把编制国土空间规划,当作自然资源部的具体事务性工作,事不关己、高高挂起。

最后,建议国家考虑在必要时,成立高层次的议事协调机构,由中央、国务院领导牵头,指挥、协调各部门和地方共同做好这项极其重要的工作。

作者简介:
中国土地学会原副理事长兼秘书长、自然资源部中国土地勘测规划院  原书记黄小虎