全域旅游与全域旅游规划的理论和实践要点


全域旅游的理论和实践要

一、全域旅游的概念

全域旅游是指在一定区域内,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。


二、八大误区、九大目标、十个突破

李金早要求,
在当前各地发展全域旅游热情高涨的时候,
我们也要防止“八个误区”:


一是防止竭泽而渔、破坏环境,不顾实际情况和资源承载力,盲目开发、过度开发、掠夺式开发行为;


二是防止简单模仿,千城一面、千村一面、千景一面;


三是防止粗暴克隆,低劣伪造;


四是防止短期行为、盲目涨价;


五是防止不择手段,不顾尊严,低俗媚客;


六是防止运动式、跟风式一哄而起和大拆大建;


七是防止重推介、重形式,轻基础、轻内容;


八是防止在全域旅游改革中换汤不换药,换牌子不换体制,换机构不换机制,换人不换理念。


文化和旅游部副部长李金早提出,
推进全域旅游要瞄准“九大转变”目标:

一是实现从单一景点景区建设管理到综合目的地统筹发展转变;


二是从门票经济向产业经济转变;


三是从导游必须由旅行社委派的封闭式管理体制向导游自由有序流动的开放式管理转变;


四是从粗放低效旅游向精细高效旅游转变;


五是从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变;


六是从旅游企业单打独享到社会共建共享转变;


七是从景点景区内部的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变;


八是从部门行为向党政统筹推进转变;


九是从仅是景点景区接待国际游客和狭窄的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变。

最终实现从小旅游向大旅游、从低效旅游向高效旅游、从低层次旅游向高层次转变。

文化和旅游部副部长李金早强调,
全域旅游要突出重点,实现“十大突破”:


一是在综合管理体制改革上要有突破;


二是在规划上要有突破;


三是在以旅游厕所为代表的公共服务设施供给上要有突破;


四是在“旅游+”上要有突破;


五是在旅游扶贫上要有突破;


六是在旅游富民上要有突破;


七是在文明旅游上要有突破;


八是在旅游市场监管上要有突破;


九是在旅游数据上要有突破;


十是在旅游外交上要有突破。


三、五种典型模式

全国多个地方提出要全面践行全域旅游发展理念,以此推动当地旅游业的新一轮发展。其中,五种典型全域旅游发展经验和做法获得了充分肯定。


(一)龙头景区带动型


依托龙头景区作为吸引核和动力源,按照发展全域旅游的要求,围绕龙头景区部署基础设施和公共服务设施,围绕龙头景区配置旅游产品和景区,调整各部门服务旅游、优化环境的职责,形成了“综合产业综合抓”的工作机制,推进“景城一体化发展”。

以龙头景区带动地方旅游业一体化发展,以龙头景区推动旅游业与相关产业融合,以龙头景区带动地方经济社会发展。

其典型代表有:
湖南张家界、四川都江堰。


(二)城市全域辐射型


以城市旅游目的地为主体,依托旅游城市知名旅游品牌、优越的的旅游产品、便利的旅游交通、完善的配套服务,以都市旅游辐射和带动全域旅游,推动旅游规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等“多规合一”;促进城乡旅游互动和城乡一体化发展,形成城乡互补,优势互动的城乡旅游大市场。

按照“旅游引领、融合发展、共建共享、提升价值”的思路,推动旅游规划、城乡规划、土地利用规划、环保规划等“多规合一”,以旅游引领新型城镇化。

其典型代表有:
辽宁大连、福建厦门等地。


(三)全域景区发展型


把整个区域看作一个大景区来规划、建设、管理和营销。按照全地域覆盖、全资源整合、全领域互动、全社会参与的原则,深入开展全域旅游建设,推进旅游城镇、旅游村落、风景庭院、风景园区、风景厂矿、风景道等建设,实现“处处是景、时时见景”的城乡旅游风貌。

其典型代表有:
浙江桐庐、河南栾川、宁夏中卫等地。


(四)特色资源驱动型


以区域内普遍存在的高品质自然及人文旅游资源为基础,特色鲜明的民族、民俗文化为灵魂,以旅游综合开发为路径,推动自然资源与民族文化资源相结合,与大众健康、文化、科技、体育等相关产业共生共荣,谋划一批健康养生、避暑休闲、度假疗养、山地体育、汽车露营等旅游新业态,带动区域旅游业发展,形成特色旅游目的地。

其典型代表有:
重庆武隆、云南抚仙湖、贵州花溪等。


(五)产业深度融合型


以“旅游+”和“+旅游”为途径,大力推进旅游业与一、二、三次产业的融合,以及旅游业与文化、商贸、科教、体育、宗教、养生、教育、科研等行业的深度融合,规划开发出一批文化休闲、生态观光、商务会展、休闲度假、乡村旅游等跨界产品,推动全域旅游要素深度整合,进一步提升区域旅游业整体实力和竞争力。

其典型代表有:南京江宁区、北京昌平区。


四、“1+3”旅游管理体制改革


国家旅游局正式启动“全域旅游示范区”创建工作,明确提出开展全域旅游示范区创建工作,要适应现代旅游综合产业、综合执法要求,加快旅游业管理体制和执法机制改革创新,鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。


国家旅游局有关负责人指出,全域旅游工作开展以来,大家感受到得最显著的变化,就是地方党委政府对旅游业的认识发生了重大变化,并推动旅游发展在体制机制、政策措施等方面向“综合产业综合抓”的大旅游格局转变,多年来影响和制约旅游业发展的“老大难”问题也正在逐步解决。


“通过大力推进‘1+3’旅游管理体制建设,旅游纠纷正从单一行政调解向‘调解+仲裁+行政执法+司法诉讼’综合处置转变,旅游治安正从被动的事后处置向主动、及时、有效处理转变,旅游发展正从部门单一发力向多部门协同配合转变。”


五、《国家全域旅游示范区认定标准(征求意见稿)》五个基本要求及八个认定条件


《标准》确立的基本要求包括体制机制、综合贡献、旅游规划、旅游厕所、安全文明等五个方面。


认定条件包括政策支撑、旅游交通、公共服务、智慧旅游、旅游环境、旅游要素、宣传推广、共建共享等八个方面。


六、《国家全域旅游示范区创建工作导则》四个要求


在推进会上,国家旅游局发布了《国家全域旅游示范区创建工作导则》(以下简称《导则》)。


《导则》从“是什么”、“为什么”、“怎么干”、“什么样”四个方面对我国全域旅游工作提出了要求。


在“是什么”方面,《导则》提出,全域旅游是指从部门抓旅游到党政统筹抓旅游、从景点旅游到目的地旅游、从封闭式小旅游到开放型“旅游+”、从“民团式”治安管理到全域化依法治理、从企业单打独享到全社会共建共享。


在“为什么”方面,《导则》提出,全域旅游是落实五大发展理念的综合载体,全域旅游适应了大众旅游的时代要求,是推进供给侧改革的重要抓手,同时也是地区发展的战略再定位。


在“怎么干”方面,《导则》提出,要健全综合的旅游管理体制、建设全面的旅游公共服务、建立融合的旅游产业体系、构建开放的旅游营销体系、推动旅游引领的多规合一、完善共建共享的利益机制。


在“什么样”方面,《导则》提出,全域旅游应做到综合管理体制到位、厕所革命成效明显、公共服务配套完善、城乡旅游环境优美、政策措施保障有力、综合贡献突出、安全文明有序。


全域旅游规划不等于旅游总体规划

在我国,旅游总体规划编制已经形成了固定模式,比较成熟。相对于旅游总体规划,全域旅游规划还没有形成固定的编制模式,就已经编制完成的全域旅游规划来说,大多数的全域旅游规划实际上是在总体规划的编制内容上加了一些全域旅游的解释,再加了一些全市场、全产品、全过程、全季节、全空间、全部门、全资源、全人员的内容,便是全域旅游规划。这样的全域旅游规划与总体规划有何区别呢?


如果要使全域旅游规划成为一个科学的、又不同于旅游总体规划的规划,就必须确定全域旅游规划的核心问题以及规划的内容。


因此,全域旅游规划的编制应从全域旅游发展的基本理念或模式的角度出发,来思考全域旅游规划的重点和内容。


如果说,旅游总体规划是从旅游部门管理来思考旅游发展的,全域旅游规划就应该从全社会来思考旅游发展的;

旅游总体规划从旅游业角度来思考旅游发展,那么,全域旅游规划就应从国民经济各产业来思考旅游发展;

总体规划从旅游者的基本满足来思考旅游发展的,那么,全域旅游就应该从旅游者获得的品质角度来思考旅游发展的。


按照这种逻辑,全域旅游规划的核心内容应该包括以下几个内容:

一、全域旅游规划要分析区域内全域旅游发展的条件

总体规划编制是在对规划范围所拥有的旅游资源分析的基础上,结合旅游需求的行为特征,来确定区域内旅游发展的目标、发展路径、发展方式、空间布局、构建起旅游的产品体系和旅游服务体系;


全域旅游规划是要根据区域内社会经济结构、自然环境、社会环境、生态环境,结合旅游需求的规模与经济能量,分析通过旅游这种消费方式,对区域内社会经济带动能力以及旅游的经济影响能力。


如果一个地区的旅游经济幅射力无法支撑地区的社会经济的体量,那么,这个地区就不具有全域旅游发展的条件。

如果说旅游总体规划是要解决能不能发展旅游的问题,那么全域旅游是要解决旅游这种经济系统能不能成为地区社会经济发展的动力问题。

旅游总体规划是旅游内生系统的规划,全域旅游则是外生社会经济系统的规划。

二、全域旅游规划要研究旅游便利化体系的构建问题

总体规划编制是依据地区旅游资源的性质,规划各个旅游要素的空间配置和行业配置,而全域旅游规划是要研究这种空间配置和行业配置所形成的旅游便利化问题。

全域旅游一个重要特征是要提升旅游者的旅游品质,而旅游品质的一个重要表现形式是旅游便利化的实现。

全域旅游规划要依据区域内现有的资源、设施和服务,以旅游便利化为目标规划出适应旅游需求的一个完整的旅游服务系统,以满足旅游者对旅游品质提升的需要。

例如一个以度假旅游为重心的旅游目的地的全域旅游规划,你要深入研究度假旅游的便利化,你不仅要规划度假区、旅游小镇、自驾营地、度假项目,旅游风景道,

你还要规划车辆租赁系统、标识系统、旅游代理系统、旅游公共服务系统,要研究旅游者如何前往旅游目的地的旅行方式、度假方式等等。

所有这些不仅涉及到旅游硬件建设,还有服务与政策等软件建设问题。

三、全域旅游规划要研究旅游空间形态的构建问题

以往的旅游总体规划的空间布置是以传统旅游资源为基础的景区空间分布,我们之所以形成一个个功能区,是依据这个区的景区或景点资源的属性。这种以景区为核心的旅游空间形态是适应观光旅游要求的。

进入观光旅游、度假旅游和休闲旅游发展阶段,这种以景区为核心的空间已不适应旅游需求的变化,因此,全域旅游规划要打破原有的旅游空间形态,通过全域旅游规划要建立以适应旅游需求的新的空间形态,要构建起景区、度假区、休闲街区、旅游小镇、露营地、购物区、旅游综合体、旅游风景道、绿道等等点、线、面相结合的旅游空间系统。

就现实来说,在这些旅游空间形态中,除了景区有法律保证之外,其它旅游空间形态都是缺少法律制度的保证,因此,全域旅游规划表面上是一个技术问题,背后却是一个制度调整及改革的问题。

四、全域旅游规划要研究旅游供应链的构建问题

在总体规划中我们重点规划的是资源如何转化产品,全域旅游规划重点是如何围绕产品形成旅游供应链。

我们知道,旅游产业链或者供应链与工业品的产业链或供应链是不同的。

旅游产业链或供应链是依据旅游需求形态形成的,有什么样的旅游需求形态就会有与其相对应的旅游产业链或供应链。

你要发展观光旅游,它是以旅行社企业为核心、景区企业和住宿企业为基础而形成的产业链或供应链,但要发展度假旅游,这个产业链或供应链便就不相适应了,你要重新构建旅游产业链或供应链。

全域旅游规划要依据旅游总体规划要科学规划适应于定位需要的旅游产业链或供应链。

五、全域旅游规划要研究旅游相关产业附加值提升问题

旅游总体规划的核心目标体现在旅游效益的增量上,主要表现在规划期内的旅游人数、旅游收入、旅游就业人数等等这些旅游的经济、社会发展的指标上;

全域旅游作为社会经济发展的一种新的发展方式,核心是要通过全域旅游的发展对整个区域内经济的发展以及社会的进步的贡献,主要表现在对整个区域内社会经济活动的带动作用,具体评价是旅游与区域社会经济发展的关联度、贡献率以及与旅游相关产业附加值增长率。

这是全域旅游发展的重点,如果一个地区通过全域旅游实践,不能提升相关产业的旅游关联度,不能提升这些产业的旅游附加值,对一个地区的社会经济发展的贡献率不高,全域旅游就不是这个地区一个好的社会经济发展方式,就会加大这个地区社会发展的机会成本。

六、全域旅游规划要研究旅游社会管理体系的构建问题

在旅游总体规划中,我们是以旅游的部门管理为核心形成的旅游行业发展规划,面对于旅游的综合性,跨部门以及跨行业的旅游需求,这种规划的执行起来难度较大。

全域旅游规划的规划要站在全社会管理的角度,而不是以旅游管理部门为主体来规划旅游的制度设计的旅游管理的。

例如,在旅游总体规划中,我们很难涉及到与旅游相关部门的管理职能,如交通、工商、城建、公安,虽然这些部门的管理涉及到一个地区旅游问题,但是由于部门管理的分割,协调起来非常困难。

例如,主要旅游目的地的高速公路服务区,随着自驾车旅游的发展,服务重点已经从为货运车辆服务转向为旅游者服务,我们理应随着这种服务对象的转变形成一个所谓的“服务区革命”,将高速公路服务区变成一个具有旅游功能的休闲区、购物区,这种需要是现实的需要,但由于管理权限问题,“服务区”革命一直没有展开,这就制约了自驾车旅游的品质的提升。