党国英:编制乡村振兴规划须注意的几个问题

《中国土地》杂志2018年第8期刊发中国社科院农村发展研究所研究员党国英的文章《编制乡村振兴规划须注意的几个问题》。文章认为,今年以来,各地乡村振兴规划陆续出台,但这些规划在编制理念方面仍存在一些问题,需要警惕。文章从五个方面进行了论述:


1、合理界定城市与乡村

改革开放以来,我国城乡社会经济结构发生了巨大变化,以农业为主的人口数量大幅减少,以农业为主业的居民点也逐步缩小,但我国农村工作目标所涉及的区域及人口对象基本没有变化,政策未做适应性调整,这给农村工作带来了不小的困扰。

当前最突出问题是,大量投入农村建设的资源实际都投向了城市,很多农业支持政策实际上支持了非农产业,这种情形不仅影响到对农村农业政策的评估,也是对经济发展自然演化趋势的扭曲,不利于农村农业投入效率的提高,也不利于国民经济的整体协调发展。

因此,笔者认为,需要改变现有主要按政府行政级别和户籍人口定义来划分城乡的做法,制定新的依据人口规模和人口密度为标准的城乡区划政策。


2、 尊重城乡人口布局规律

尊重城乡人口布局规律,是乡村规划合理性的基础。首先,从我国实际出发,乡村规划对城乡人口布局要有一个合理的前瞻判断,不能按现有农业和农村人口的规模制定规划,更不能把大量人口“回流”农村的幻想作为制定规划的基础。

其次,我国乡村将形成大量小型专业农户居民点,乡村振兴规划必须对此有所考虑。专业农户拥有较大的土地经营面积,并依托土地形成分散居住格局,这是现代农村和农业的普遍景观。

未来我国专业农户将会分散居住,而脱离农业的居民则更多地选择各类城市定居,这样就会形成与现在自然村数量大体对应的约300万个小型专业农户居民点,这意味目前很多公共服务设施派不上用途。

再次,在城镇合理分布的条件下,专业农户可以与城市居民就近共享城市的公共服务。据研究分析,距离中小城市30分钟路程以内的农村地域,各项反映农业活力的指标都比较高。

最后,确定合理的“最小人口规模村庄”。能支撑一个优质小学存在的人口规模,通常是乡村人口得以稳定的最小规模。据估算这样的规模通常为8000人~9000人为宜。如果明显低于这个规模的居民点,在较长的时间里,人口会有外迁压力,直至收缩为小型专业农户居民点。乡村规划须注意这个情形。


3、合理部署农村产业结构

目前一些地方推出的乡村振兴规划多把乡村旅游放在一个重要位置,这个倾向值得警惕。

日本著名规划师横松先生就表示,日本政府曾出台的乡村旅游业发展计划就弊大于利,因为日本的乡村旅游需求不足以支持乡村旅游设施的正常运行,大量旅游资源过剩,实际上降低了日本农民的收入,也影响了日本农业的现代化进程。

此外,当前乡村规划的另一个热点是发展有机农业。有机农业在欧盟发达国家已经有几十年的发展历史,但至今种植面积不超过总面积的10%。

美国有机食品的销售额目前为350亿美元,但2014年美国农业与食品行业的GDP为8350亿美元,前者为后者的4.2%。若统一为GDP指标,这个数值可能更小。

笔者认为,乡村振兴规划的产业部署重点,还应该是通过土地整治提高大田作物的国际市场竞争力,确保“饭碗端在中国人自己手上”。


4 、防止农村公共品过度供给

从农业发达国家的经验中可以看到,农村居民点的公共服务设施并不多,农民实际上大多都是和就近的城市居民共享城市公共服务。

有的村庄大搞绿地、大广场,甚至亭台楼阁、华表石雕等。乡村规划须对此类情形加以警惕,要防止农村公共品过度供给。


5 、以促进城乡融合发展为前提

让农民便捷地和城市居民共享公共服务设施,应当是编制乡村振兴规划的重要指导思想。为实现这个目标,需要做多方面的改革。

文章建议,应提高农业县的合并速度,将全国农业县数量减少一半左右,大力推进省直管县改革,同时建立“县辖市”建制,在全国发展2500个~3500个县辖市(县辖市地位与乡、镇相当)。

支持一定规模的家庭农场主利用村庄建设用地建设自己的现代农庄。乡村振兴规划的编制如果抛开城市体系就乡村论乡村,不遵循我国乡村经济社会发展的实际情况和规律,乡村建设将效率低下而且不堪重负。