刘守英:开放土地权利才叫真改

“以地谋发展”的经济发展模式、政府主导和民间自发并存的“双轨制”城市化模式均难以为继;同时,乡村“衰而未亡”与复兴并存,土地改革迎来“有解”机会。


2017年12月4日,江苏省淮安市大运河畔,失地农民在被征用待开发的土地上种植蔬菜。

当前,中国正处于由高速增长向高质量发展的转换阶段,旧动力减弱甚至衰竭,新动力苗头初现,但仍在寻找或孕育中。中国究竟该如何完成新的转型?要回应这一艰巨课题,首先要对支撑中国过去经济增长的旧模式细致分析,找出其由兴盛至衰退的因素。

学界对所谓“中国模式”,有不同的分析,诸如比较优势说、地方政府锦标赛说等等。

发展经济学家、中国人民大学经济学院教授刘守英则提出,中国独特的土地制度安排及其变革是创造“中国奇迹”的“秘密”。

过去40年,政府在主导发展权的前提下,推动经济权利的开放,中国的土地制度独特安排变迁与这一大背景相契合,形成“以地谋发展”模式,并通过土地制度变革实现土地资本化,促进了经济结构跃迁。

但中国的转型困境也因此而生,尤其是中国经济增速换挡和增长平台转换后,以地谋发展模式风险加大。

他还提出,土地制度也是塑造新型城乡关系的关键。现行土地制度“捆”住了城乡关系。随着城乡关系新发展,中央提出了新型城镇化战略和乡村振兴战略,要重建新型城乡关系。

应对城乡关系新变化,滞后的土地制度变革需要加快调整,紧跟时代需求。这会给中国正在进行的新型城镇化建设带来无限可能。

日前,就土地制度改革与中国经济转型、塑造新型城乡关系问题,财新记者专访了刘守英。

1、土地发动机功能衰竭,园区工业化模式难以为继

财新记者
中共十九大及2017年底召开的中央经济工作会议提出,中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。怎么理解这一转换阶段?对中国经济进入这一新转型期,有不同解释。原来的模式为什么“不灵”了?

刘守
观察这个转换阶段,可以明显发现,以往发展模式所依赖的土地发动机失灵了。

1998年全面修订的土地管理法与中国的园区工业化以及快速城市化高度契合、相辅相成。自那以后,中国经济奇迹般增长,工业化、城市化高歌猛进。其中的几项主要制度安排成为推动中国经济高速增长或曰“中国奇迹”的主要推手。这几项制度安排是:

农地转用实行政府征收、经济主体从事非农建设必须使用国有土地;

国家为了保护耕地,实行基本农田中央政府审批和用途管制,对地方建设用地规模实行规划管制和年度计划指标管理;

土地转让收入及土地相关税收主要留归地方。

这套制度安排的结果是形成了以地谋发展的模式,即在最严格耕地保护制度的同时,对有发展机会的区域实行土地宽供应,保证了经济高增长;地方政府以扭曲的工业用地价格招商引资,利用土地提供园区基础设施,促进高速工业化,使中国成为世界制造工厂;利用土地资本化和以地融资,解决了中国城市发展所需的巨额资本需求,助推快速城市化。

但近年来这套制度架构的制度收益明显降低,制度成本上升,国民经济运行风险加大。

过去40年,中国经济发展模式的特征可以概括为以下几点:高速增长、固定资产投资比重高、工业化和城市化快速发展,其中,经济高速增长跟土地供应是合拍的:政府打开土地发动机的开关发展经济——无论是招商引资,还是建设城市,政府通过增加供地、低成本供地、土地抵押,来发展经济。

这套发展模式过去总体上是成功的,只要经济增速一下滑,土地供应一跟上,经济增速就上去。但从2012年开始,土地发动机的这一作用开始势微。虽然政府还在继续“放地”,但整个经济对土地的实际需求减弱,政府再“放地”也放不出去了,“放地”对经济的拉动作用发挥到了极致。

本来,2008年时中国经济增速就会下行,但政府又“放地”又“放货币”,包括财政刺激,把经济增速高增长又延续了几年。但强弩之末,2012年后土地发动机在大多数地方已失效。

再看中国的工业化之路,原来依靠低成本的土地和人力招商引资,是有效果的。改革开放之初,企业规模也小,还没有完成资本积累,政府低价供地,就可以通过把地抵押融资来发展生产。

现在再靠土地招商引资这一套模式,在沿海地区基本不灵了,原因是沿海地区的企业已经成长起来,不再是低价占领市场,而是依靠质量升级、技术进步占领市场。这些企业对资本的需求不再依靠土地抵押,而是上市融资。

但同时,僵尸企业僵而不死,它们可以依靠手上的地继续残存,或者慢慢“放地”出去,或者把手上的地出租。这种情况不利于土地资源优化配置。

财新记
土地发动机这套发展模式在中西部地区是否适用呢?这些年,中西部地区政府利用相对较低的土地和劳动力成本,大搞工业园区,效果如何?

刘守
现在用地最多的是西部地区,其次是中部地区。

这说明2004年后中西部地区实际上在效仿东部地区早前的发展模式,也靠土地招商引资、建园区,且园区的建设水平、公共基础设施比早期沿海地区不知道要好多少,土地供应成本也要小,但发展不起来。

一个原因是这种园区模式跟区位相关,沿海地区有出口导向的便利,生产的产品实际上适合大进大出的商品;另一个原因是改革开放之初的市场需求相对低端,只要成本低、价格低,不管质量怎么样,产品在全球市场、国内市场都能有销路。

而现在的中西部地区,一方面本身不靠海,物流成本太高,劳动力成本现在也高了,原来沿海地区的劳动力是依靠全国的劳动力“蓄水池”,现在中西部地区哪有这个条件?

最重要的是,低端产品现在难卖出去了。虽然全球市场还有对低端产品的需求,但中西部地区竞争不过越南、非洲这些地方。所以,中西部地区走园区工业化的道路并不成功。

园区工业化道路的核心就是政府垄断土地、低价供应,并把基础设施建好。但光靠土地低成本,企业并不具备在全球的工业竞争力。

所以,现在就面临一个问题,原来靠土地招商引资、走园区工业化的道路,东部现在已经不依靠它了,中西部再依靠它也不灵了。

财新记者
不过,政府似乎还很难摆脱依赖土地的惯性。地方政府没有其他手段,还是抓着土地不放。因为只有“放地”最简单,把地圈一圈,建个园区。

刘守
可以这么说。首先中央政府要意识到,继续投放土地拉动经济增长,不但难再奏效,还会背上一堆债务,挤压新动能的发展空间。

因此,从中央到地方都必须切实切断依靠土地拉动经济的惯性,走上主动依靠市场、发展民营经济、进行创新的道路。

其次,要调整用地结构。我们看到,这几年中国的工业用地、房地产用地都减少了,但增加了基础设施用地和固定资产投资,政府划拨用地在增加,这等于回到依靠固定资产投资和基础设施建设拉动经济的老路。

既然中国经济增速已不再那么高,土地发动机的动能势微,中央政府要下决心切断对土地拉动经济模式的依赖,抓住机会,利用土地结构调整促进国民经济结构性问题的解决。

国民经济结构性问题,一是对房地产依赖太高,二是基础设施投资占比太大,三是服务业高于制造业有虚的成分。

解决以上问题,核心在改变现有的供地模式:一要增加大城市房地产供地,二要调整工业用地结构,减少太高的工业占地,但要保证该发展的实体经济用地。

再者,城市发展要从原来外延的扩张转向内涵的提升,很大程度上要靠内部结构调整,靠城市本身品质提升,不能再靠增加供地、土地出让、土地抵押。

那么,城市用地要从增量转到存量,从原来主要以征地卖地来保证城市发展资金的模式转向城市更新。

2、解套城市化“两张皮”,推进城市化进程

财新记者
这套基于土地垄断供应的土地发动机模式,是不是在城市化上也搞不下去了?土地财政一度推动了中国城市化进程。但现在城市房价畸高,居民被房价绑架,大量进城就业的农民工和年轻人,住在城乡接合部的“违建”里,政府又在加大力度打击。这条城市化道路似乎进入了一个“死结”。

刘守英
这个模式实际上导致了城市化“两张皮”现象。

改革开放以来,中国城市化进展很快。但实际上很多人只看到了城市化的一面,就是政府主导的城市化,而没有看到另一条城市化之路。

中国的城市化之路其实是沿着两个轨道同时发展:

一个轨道是政府征地卖地、土地抵押,发展房地产业,以解决城市的基础设施、公共物品的投入问题;

另外一个轨道就是在集体土地和宅基地上发展起来的城市化之路。

第一个轨道总体是成功的。但2008年后光靠卖地解决不了城市化的资金来源,城市化开始主要依靠土地抵押、土地金融、房地产资产化推进。结果寅吃卯粮,土地金融造成了一大堆窟窿。

同时,政府、居民、银行高度依赖靠房地产和土地金融,高额的资金回报只有房地产业撑得住,城市房地产化,而房地产又是靠投放货币、土地金融来支撑,整个资产就越来越泡沫化,结果城市产业空心化,房价过高,难以为继。

第二个轨道,这是一条人的城市化轨道。现在几亿农民虽然也进城了,但都进到了另一个轨道。这不是城市政府主导的轨道,而是发生在城乡接合部。

这背后,除了体制阻碍,还有个原因在于城市房价过高,也接纳不了产业,人和产业就落脚到城乡接合部。

就是说,人的城市化是在村集体土地、农民宅基地上发生的,这条城市化之路,是城市里的农民和进城的农民在法外之地的自发城市化。

但这个轨道不进入城市规划,没有制度保障,城市基础设施和公共服务和它也没有关系,导致“城市病”集中在这里,治安问题、低端产业、公共设施缺失、教育医疗缺乏等等。

如果两个轨道不并轨,这个轨道不可能自生自灭,会给城市治理带来很多麻烦。但农民的城市权利问题并不是今天才有,从1949年就没得到解决。

现在,中国面临的问题是工业化之路无法再依靠低价低端产品发展下去,城市化“两张皮”的双轨并行之路也走不下去。

怎么摆脱目前的困境?这个问题牵涉到中国的整个发展模式转换,牵涉到工业化转型升级和城市治理体制现代化。这些问题全与土地制度相关,核心是依靠土地拉动经济的动能必须发生转变。

财新记者
你提到中国城市化实际是“双轨”,不可忽视在集体土地和宅基地上发生的本地和外地农民的自发城市化之路。但现在一些特大城市似乎有一种倾向,清退城乡接合部,把这条自发道路消灭。你认为,怎样才算是真正解决“两张皮”问题?未来城市化道路应怎么走?

刘守英
农民涌进城市是因为城市里有就业机会,本地人看外地人来了就盖房出租。

一些地方确实存在问题,原因在于集体土地上不能城市化,不让农民进城,他们就没有预期,就从事一些低端产业。这些现行法规外的事务,地方政府是可以“依法”清除,但这么做并不会解决城市问题。这背后实际上是集体土地规划权、土地权、发展权的缺失。

城市化本来就应是农民城市化的过程,怎么就变成了只有城里人城市化的过程?这就违背了城市化的本质。拉美地区的贫民窟,就是农民大量涌进城市后慢慢合法化的过程。

解决现行城市化过程中在城乡接合部存在的问题,不是简单地清、关、赶,而是怎么让它和另一个轨道融合,纳入规划,成为城市的一部分,把原来法外的纳入法内。

使原来非正规的农民自发的城市化模式跟政府主导的模式接轨,这就是一种城乡融合。城乡从这儿融起。要赋予集体土地与国有土地同等的权利,可以融资,资本能进入,农民也可以参与开发,让集体建设用地有权利参与城市化。

如果哪个轨道不纳进来,就会有另一种“城市病”。未来就会形成两种土地在同一个规划下建设一个城市的局面。一种是国有土地,一种是集体土地,两者并行不悖,但在一个规划下,哪儿是绿地,哪儿是产业,哪儿是住宅,哪儿是租房,城市的基础设施也把集体土地涵盖。这样,整个法外之地就合法化了,非正规变正规,两个板块接续了,城市也释放了很大一片空间。

深圳就是这么做的,实际上也为城市提供了更大的正规发展空间,外地农民也进来,本地农民也可以分享,集体土地不用通过征收就能进入市场,未来在城市规划区内,国有和集体这两种土地性质就淡化了。

现在中央已允许农村集体土地先不进入商品房市场,但可以进入租赁市场、发展产业,慢慢城市形态就变了。

实际上,下一步城市化就是要为原来的双轨城市化解套,利用整个城市发展质量升级这个阶段转换找到新的土地制度模式,破解原来政府主导城市化和农民自主城市化所面临的各自的土地问题,整个城市最后就由“两张皮”变成一张皮、一张图。

财新记者
两条城市化道路并轨的过程,涉及城市更新。原来,城市更新都是政府主导、以土地财政模式操作的。但现在拆迁成本越来越高,矛盾也很激烈。未来应以什么新机制来做城市更新?

刘守英
城市更新面临的问题,一是权属,原来这些地都卖了,购买者拥有70年、50年的产权。政府不能用剥夺方式,核心是尊重现有的土地权利,在城市更新过程中找到价值分享机制;二是资金来源,城市更新的资金从哪儿来;三是城市更新成本大大上升。

现在最重要的就是找到城市更新阶段的新的土地制度安排,在存量土地开发和产业升级、城市更新中实现利益相关方的土地增值分享。政府作为更新改造的主体,必须和原权利人分享更新升级中的土地增值利益,除此没其他道路。

土地增值利益共享的办法就是,第一要承认原来土地使用权人的基本权利,使他们的利益不减少,第二要考虑整个区块的改造,不能再采用原来土地抵押的模式,建立成本分摊机制。土地价值增值的捕获和分享是整个城市更新的核心。

在城市更新过程中,现有土地所有权人、使用权人的土地应切一部分出来,满足公共投资、公共用地需求,在此基础上实现整个区域的土地价值升值,原土地所有权、使用权也得到升值,这就形成一种新的平衡,整个城市就可以慢慢通过更新得到升级。

不过,如果设计不出来一套公私合作的利益共享机制,就别折腾,不能再依靠强力征地来改造城市。不能指望在三五年内把城市全部更新一遍。哪个地方有需求,土地升值,就改造那一块。

城市从增量到存量,从原来外延扩张转向内生发展,一个很重要的方面就是土地制度要变,为政府解套,也为城市解套。

3
塑造新型城乡关系绕不过土改

财新记者
你刚才提到土地制度改革背后实质也是在调整城乡关系。“双轨”城市化并轨是其中一个方面。总体上,我们应如何以新视角来看待城乡关系,并据此进一步改革土地制度?

刘守英
城市跟乡村是两个发展空间,不能只允许在城市发展,乡村什么都不能发展,而现在的规划和用途管制束缚住了农村;要应对原来城市化中的单向城市化,转向城乡互动,实现整个城乡关系的调整。

我们过去提出了很多口号——城乡统筹、城乡一体化,但根本目标还是发展城市,城乡统筹也是城市统农村,城乡一体化也是把农村一体化到城市,这都不行。

城乡关系的本质是重新理解城市化和乡村现代化的关系,城市化绝对不能以整个乡村衰败为代价。

现在要“动真格的”,真正变成既发展城市又发展乡村。如果还是把整个资源都配置到城市,资本、产业在城市,人就都往城市跑,土地也往城市配置,生产要素向城市单向流动,结果就是尽管给农村解决了一些社保、养老、医疗等基本公共服务,也搭建了一些基础设施,但没根本解决乡村和城市两种文明共同发展的问题,还是以消灭乡村为代价,以为只要城市发展起来,人口都进入城市,乡村的问题就自然解决了。

城乡关系本质问题是城乡两个文明是对等的,不存在乡村文明落后、城市文明先进。要重新思考乡村文明,重新发现乡村的价值。

不是像有些人以为的拨给农村一点钱就好了,问题并不是这么简单。

导致原来只有城市、没有乡村的一个最重要的制度安排就是乡村只能发展农业,不能发展非农产业,发展非农产业就需要政府征地,农村原来的土地制度实际上是没有给予乡村发展产业的权利;整个用地的指标、规划只配置给城市,不配置给农村;土地的非农化过程,就是国有化过程。结果,这套土地制度首先就把乡村的发展机会给限制了。

现在农村的空间要重新思考,核心就是土地制度,乡村的发展空间要活起来,用地的权利要回归,不能让这套土地制度把乡村发展权利给卡死了。

目前要给乡村用地的权利,农民搞农业也好,搞农业以外的产业也好,要给他们发展产业的权利,这就是集体土地的权利,应当跟国有土地的权利一样,建设用地没有必要都经过征收了,但还是要有规划。

财新记者
具体来说,应该怎样通过土地改革,让村庄活起来?

刘守英
三农问题,农村、农业和农民,三位一体,农村问题是第一位的。因为农村问题涉及制度设置,村庄制度是一个国家秩序的基础。以往的新农村建设被作为刺激经济的手段,刷墙拆村,还是为了城市化。

现在,农村问题的核心是村庄两极分化,一部分村庄活起来了,但大部分村庄衰而未亡,极其破败,但也不死。乡村问题就是应对衰和活的问题,让活的村庄能够活得更好,让衰的村庄体面一些,乡村振兴实际上是这件事。

首先,就要研究哪些村庄能活,不能像当时建设新农村一样每个村给多少钱,那样不行。哪些村庄能活?

我把它归纳为:一是城乡互动型的,有城市给村庄提供机会的;二是有独特优秀的村庄文化和历史记忆的;三是村庄有独特的产品;四是村庄有好的带头人的;五是有好的农业,农业比较现代化的。有这些机会活的村庄,让它活起来。

其次,就是要对那些衰败的村庄适度集聚,提供基本公共服务。农村现在最主要两个问题,第一就是大部分乡村衰亡,第二就是老人无着落。所以我觉得,衰败的村庄适度集聚,由政府提供公共服务,尤其是老人的基本保障问题。

整个乡村振兴的制度安排里最重要的就是土地制度,土地制度最主要的就是宅基地制度,宅基地制度如果不改,村庄活不了。

目前整个乡村的衰、破,很大程度上跟两个东西相关,一个跟农一代、农二代的代际更迭相关。农一代基本上是离土出村但回村,农二代离土出村不回村,他进城买房,孩子也进城接受教育,这是村庄破败的一个原因。

另一个就是宅基地制度的安排,宅基地具有成员性、无偿性、排他性、不兑现财产性四个特征。村集体成员无偿获得宅基地,不要白不要,多占多盖,外面的人又进不去,资本无法进入,整个村庄就是死的。

宅基地制度改革要跟上,主要的目的就是“活村”。不用担心城里人都跑去乡村购买宅基地了,哪这么多城里人跑去乡村?

当然,制度改革要循序渐进,不能一步到位。问题的核心是,农民的成员资格,获得宅基地的权利,怎么去确定。原来是成员性,只要是村集体成员就可以无偿获得宅基地,这一点要改。

第一,要不要切个时点?如果所有人只要是集体成员就都能无偿分一块宅基地,这个制度是无解的。我的建议就是切一个时点,之前无偿给的就维持原样,之后新获得的宅基地要有偿;

第二,明确集体成员都有资格获得宅基地,但程序上要依据时点确定有偿与否;

第三,退出要有偿。即允许进城农民交易宅基地,政府若收回也要有偿;

第四,保障农民对宅基地的财产权,保障其使用权、转让权、抵押权和收益权;

第五,要允许宅基地跨区域分配和使用。要允许节约的宅基地指标能交易,允许在一个大村或几个村的区域保证农民资格权,促进宅基地跨区域使用;

第六,放开外村人租地市场。农民对宅基地资格权的获得以集体成员为标准,只要保证农民的资格权,放开外村人租地市场,整个制度就是平衡的,整个村庄用地就活了。

总之,中国的土地问题到了一个有解的时候。在高度城市化的导向下,城乡格局已经在发生变化,整个土地、资本、劳动从原来单向地向城市流动和配置,已经转向城乡互动,整个农村人流在变化、产业在变化,用地的需求在上升。

与此同时,城市升级、产业升级、土地功能变化,城市政府已不再需要依靠那么多土地供应推动经济发展。所有这些城乡变化,实际上正在为农村的土地改革提供条件。

随着集体土地尤其是宅基地改革到位,搞活乡村之后,农民、农业都会随着“活”起来,整个农业的形态、功能和产值都会发生天翻地覆的变化。

原标题:《以土地权利开放撬动经济转型和城乡关系变革——访人大经济学院刘守英教授》


来源:财新《中国改革》2018年第2期
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