新时期新疆新型城镇化发展的再思考

新型城镇化作为发展的最大内需潜力,不仅是实现现代化的必由之路和经济发展的重要动力,也是重要的一项民生工程。国家高度重视城镇化工作,先后召开了中央城镇化工作会议、中央城市工作会议和全国城乡规划改革工作座谈会等多项顶层设计及决策会议,发布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等多项指导意见和有关文件精神。

“十二五”期间是新疆大建设、快速发展的时期,也是推进新型城镇化和快速工业化的重要阶段,“三化”建设稳步推进,新型城镇化建设取得了巨大的成就。进入到“十三五”时期,在“创新、协调、绿色、开放、共享”等新的发展理念指导下,面临“转方式、调结构”以及“去库存、去产能、去杠杆”的新背景,新疆的新型城镇化不论是发展环境还是当前的发展背景都发生了明显的变化,因此,在新一轮的新型城镇化发展战略制定中应充分考虑以下变化因素。

第一,发展方向和总基调发生变化,由原来的“跨越式发展和长治久安”转变为“社会稳定和长治久安”

2010年第一次中央新疆工作座谈会明确了推进新疆“跨越式发展和长治久安”的战略重任,2014年第二次中央新疆工作座谈会则明确了“社会稳定和长治久安”的总目标;在经济发展方面,由“2020年确保实现全面建设小康社会的奋斗目标”转变为“更加重视经济社会全面发展,确保到2020年新疆全面建成小康社会目标基本实现”;在民生发展方面,由“通过财政和援疆资金改善生活条件”转变为“突出就业第一位、坚持教育优先、精准扶贫”。新型城镇化工作作为新疆实现社会稳定和长治久安的重要战略选择之一,其发展一方面关乎“稳疆兴疆、固边富民”的要求,另一方面也关乎民生改善和实现现代化的宏伟目标。


 

第二,发展目标发生变化

在国家层面实施的“一带一路”战略中,明确了新疆“发挥区位优势和向西开放重要窗口的作用,提出深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作,打造丝绸之路经济带核心区”的战略目标。结合国家战略定位,自治区提出了以建设“五大中心”为抓手,建设“丝绸之路经济带核心区”的发展目标。“五大中心”建设涵盖了人文、科技、教育、交通、金融、商贸物流等方方面面,作为重大项目开展的同时,也是支撑新型城镇化建设的重要组成部分。因此,推进新型城镇化在兼顾提高城镇化质量和增强经济发展动力的同时,更需要统筹、推进和落实“五大中心”工程建设。


 

第三,发展背景有了新变化

在经济新常态和供给侧改革背景下,需要统筹协调传统产业的“去产能、去库存”问题。新型城镇化作为解决“三农”问题的重要途径,作为推动区域协调发展的有力支撑,不仅是扩大内需和促进产业转型升级的重要抓手,同时也有利于劳动生产率的提高。作为国家顶层设计之一的供给侧改革,其“去产能”的实质即是以供给端创新等要素为出发点,进一步解决产品供过于求而引起产品恶性竞争的不利局面,进而促使企业淘汰落后产能,达到降低成本和提升企业盈余占比的目的。其“去库存”就是从提高土地使用效率出发,抑制地产泡沫,促使居民部门杠杆率下行。因此,在“去产能”和“去库存”条件下,新型城镇化工作一方面更加需要统筹地方经济产业和转型升级发展的问题,在解决提升企业效益,盘活经济要素的同时,推进实现绿色生态发展的目标。另一方面,需要加大力度统筹落实和推进农业转移人口等非户籍人口在就业地落户问题,各方购买库存商品房出租问题和房企降价问题等等。

第四,发展理念发生变化

“十三五”时期国家确定了“创新、协调、绿色、开放、共享”等五大发展理念,在贯彻和落实五大发展理念下,新型城镇化工作需要统筹产业转型升级、培育新业态发展;需注重城镇化与工业化、信息化、农牧业现代化和基础设施现代化的同步协调发展;需加强绿色生态文明建设落地,促进“三生”空间协调发展;需加大和落实扶贫攻坚的力度,为实现全面建成小康社会的目标奠定基础。

第五,有关新型城镇化发展的政策导向有了新要求

不论是中央城镇化工作会议精神还是《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,都突出了“以人为核心”的城镇化,将提高城镇人口素质和居民生活质量,促进解决农业转移人口落户城镇的问题作为首要任务,同时也突出更加关注加大城乡统筹和推进新农村建设问题,推进农村一二三产业融合发展问题,强化城市规划工作和提高城市规划管理水平问题。

根据当前国家发展的理念和自治区发展环境及背景的变化,新时期,新疆新型城镇化发展战略的制定应关注以下四个方面:

1、从城乡统筹视角研究人口发展与城镇化

一是加强对“十二五”期间人口和城镇化规律、城乡人口结构变化(包括人口年龄结构变化和应对老龄化问题)以及人口迁移分布流动规律的研究。

二是加强对南疆城镇化发展道路的研究,科学确定“十三五”期间新疆总体的城镇化目标。

三是以城乡统筹为出发点,一方面着眼于将研究重点由城镇向广大农村转移,发挥广大中心城镇的辐射带动作用。侧重评估城乡公共服务的覆盖保障范围、供给质量;研究结合惠民富民要求,落实相关的政策和建设导向,提升乡村建设水平。另一方面,研究推进房地产产业的转型,结合“去库存”的目标,制定有利于吸引农民进城落户的有利政策;评估城市住房保障、棚户区改造工作,进一步扩大完善城镇住房保障体系。

四是研究全疆新型城镇化的协调发展路径。包括各个区域(“一主三副”城市群、天山北南坡发展区、南疆地区、沿边经济带、兵团等)之间的协调发展,产业经济的协调发展,以及在旅游、生态建设、重大交通和基础设施间的协调布局。同时,加强对部分重点城市的发展目标的优化研究,如:乌鲁木齐市如何强化国际职能、提升创新辐射能力,疏解中心城市职能;哈密市如何结合风光煤资源优势和门户枢纽促进产业转型;南疆产业结构单一、城镇化水平低,如何促进缩小差距,解决就业,推进示范城镇建设等等。

2、加强城镇公共服务设施和基础设施的补点建设

新时期的新型城镇化应在原有城镇公共服务和基础设施建设的基础上,查缺补漏,开展城镇公共服务设施和基础设施的补点建设,在公共服务设施布局建设上突出服务范围,在基础设施建设上加强对农村薄弱地区的投入力度,以提升城镇人口和产业承载力为前提,加强对完善城镇基础设施建设投融资模式、建筑节能、智能建筑等新技术推广和应用政策的研究。

3、统筹和落实“一带一路”战略与“五大中心”的建设

“丝绸之路经济带核心区”和“五大中心”建设本身就是支撑新型城镇化的重要方面,应加强对接新疆建设“丝绸之路经济带核心区”和“五大中心”建设的目标需求,从交通枢纽、商贸物流、科教文化、金融服务和医疗服务等五个方面,落实到城镇公共服务和重大项目建设上。明确利用“十三五”期间新疆重大交通基础设施建设的机遇,推进新型城镇化发展措施。

4、加强产业结构调整和布局的研究

 “十二五”时期是新疆步入新型工业化的快速发展阶段,全疆各地州、县(市)都开展了工业化的大建设,在产业梯度转移背景下众多工业园区先后挂牌成立,大量工业项目相继开工落地,但这一时期主要体现为传统的资源依赖型工业发展路径,生态环境压力加大、土地资源利用粗放、水资源紧缺、工业发展效益低下、对城镇化带动能力有限等矛盾逐渐显现。新时期新型城镇化应从供给侧结构性改革要求出发,加强对全疆产业结构调整和优化布局的研究,减少重污染企业和过剩产能,建立产业准入负面清单,进一步优化园区布局,促进产城融合。结合全域旅游发展的趋势,加大对旅游产业的推动,提升旅游产业的支柱地位,加强旅游集散城市、旅游中心城市和特色旅游名镇的发展研究。

另外,还应重视提升城市规划建设和规划管理水平,结合全疆不同区域自然环境、历史人文特征以及成长发展特点,注重并加强城镇特色风貌营造,促进城镇空间立体性、平面协调性、风貌整体性和文脉延续性。